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延庆城管强制拆除村民承包地内养猪场，被诉违法

　　延庆城管强制拆除村民承包地内养猪场，被诉违法

　　北京市易行律师事务所 邹伙发律师

　　常某是延庆县某村的村民。

　　由于家里人口较多，人均耕地少，仅靠耕种已难以维持生计。1999年5月4日，经所在村村民委员会及延庆镇人民政府批准(有书面批示)，在自家承包种植果树的土地上建起猪舍511.8平方米，管理用房256.97平方米的生猪养殖场。

　　由于常某具备畜牧饲养技术，加上近年来国家政策扶持和生猪行情日益看涨，常某的养殖事业日渐红火。这既解决了自家生计问题，也为周边提供了优质、稳定的肉源，为市场的供需和村民就业作出一定贡献。

　　2006年3月，北京市延庆县市政管理部门看上此地，与延庆县某村村民委员会签订《租地协议》，协议约定：村委会将村内土地384.4亩(含常某生猪养殖场2亩土地)租予延庆县市政管理部门用于公园建设，租期为22年。同年，延庆县市政管理部门单方委托评估机构对常某的生猪养殖场进行评估，作价26万元，但对常某的经济损失没有作价，常某拒绝拆迁。因为此土地是集体农用地，延庆县市政管理部门“以租代征”的行为无法办理《集体土地房屋拆迁许可证》，不能依法对常某养殖场进行强制拆迁。

　　2008年1月18日，延庆县城管以常某经营的生猪养殖场未取得建设工程规划许可证，违反《北京市容环境卫生条例》为由，强行将常某家生猪场上的猪舍、管理用房拆除，种猪17头，仔猪19头(价值共计10万元)强制销毁或以3万元的低价卖予肉联厂。造成常某家直接经济损失80万元(有评估报告)，间接经济损失100多万元。

　　常某认为，延庆城管的强制拆迁行为，违反了法律法规和国家政策，以下是常某对延庆城管强制拆迁行为提起诉讼的理由：

　　一、延庆城管认定常某的生猪场未取得建设工程规划许可证，系违法建设，没有任何法律依据。

　　(一)利用承包土地从事生猪养殖，建造养殖设施，是依法行使土地承包权的行为，所建造的养殖设施符合法律规定。

　　1、生猪养殖业属于畜牧业，生猪养殖场所属于农业设施，尤其是农民家庭经营的小规模养殖。

　　生猪场面积为767.97平方米，其中猪舍和小棚(堆放饲料等)面积为511.8平方米，其余为管理用房。显然，生猪场上建筑都是从事畜牧业必要的设施，归属于农业设施。

　　2、建造生猪养殖场，从事畜牧业生产，符合现行法律法规和土地政策。

　　国土资源部制定的《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种植条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。

　　3、在自家承包土地内建造生猪养殖场，符合法律规定。

　　《中华人民共和国物权法》第125条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第(一)款规定：承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。以上规定明确说明：土地承包人有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，有权自主组织生产经营和处置产品。上诉人在自家承包土地内建造生猪养殖场属于合法的自主经营行为。

　　4、常某依法对养殖设施、设备、生猪拥有合法财产所有权。

　　生猪场内猪舍、小棚、管理用房系上诉人兴建，公种猪2头，母种猪15头，仔猪19头系上诉人购买或繁殖。

　　(二)没有任何法律规定，农村集体土地上兴建养殖等农业设施不需要经过城市规划管理部门批准，取得规划许可证。

　　《中华人民共和国城市规划法》(现已失效)第32条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。

　　以上规定是《建设工程规划许可证》颁发的法律依据，常某兴建生猪场的行为发生在1999年，根据法不溯及既往原则，应适用《中华人民共和国城市规划法》。根据该规定，其调整的范围只限定在城市规划区内，新的《城乡规划法》则扩大到镇一级。但常某的生猪场所在地区是石河营村，连镇所在地村都算不上。

　　没有任何证据证明，常某所在村已列入城市规划范围。因此，延庆城管认为，生猪场需要取得《建设工程规划许可证》是没有任何法律依据的。

　　(三)事实表明，北京市规划委员会、延庆县规划委员会从未在延庆县农村开展建设规划许可工作，更未要求农民在承包地内兴建农业设施需要办理建设工程规划许可手续。

　　即使申请办理建设工程规划许可证，由于规划主管部门没有在农村开展这项工作，也无法办理。而常某在这种情况下，于1999年向镇人民政府提出申请，镇人民政府已作批示，应当认定常某已履行了审批手续。

　　三、延庆城管作出的处罚适用法律法规错误。

　　1、《北京市市容卫生管理条例》第2条规定，本条例适用于城市范围内，城市只包括市区和建制镇。

　　本案生猪养殖场既不在市区，也不在建制镇，或者城镇所在地村，甚至连个中心村都称不上。“市容”怎么解释，稍有常识的人都应当知道“市”即指城市，镇。有谁能否认石河营属于农村?因此，延庆城管适用该条例是明显错误的。

　　2、即使适用该条例，那么常某建造的养殖场也不受《北京市市容卫生管理条例》第27条调整。

　　适用该规定，强制拆除的前提是两个：“未经批准”和“影响市容”。那么被上诉人应当提交以下证据：(1)农民承包地内建造养殖场需要规划部门批准的文件;(2)镇人民政府对本辖内范围的农业设施不具有审批权的文件;(3)“市容”的定义;(4)“市容的标准”。

　　延庆城管仅举出了养殖场未经规划部门批准的证据，而对上述四个方面未出示任何证据。

　　四、延庆城管行政处罚程序违法。

　　1、延庆城管没有对常某的合法财产进行证据保全，其称聘请检验部门出具检验报告，但从未向常某送达报告。其称经检验有10头母猪有病，直接将10头母猪销毁，其行为没有出具任何相应报告。其余大部分种猪、母猪、仔猪经其与肉联厂讨价还价，以3万余元出售(实际市场价应为10万余元)，其高价低卖的行为存在严重营私舞弊嫌疑，属于侵犯公民合法财产所有权的侵权行为。

　　2、延庆城管未依法律规定，制作物品清单。

　　3、延庆城管未依法对常某的合法财产进行定价，更未依法给予补偿。

　　4、延庆城管未组织听证违反法定程序。

　　生猪养殖场，系常某家八年辛苦经营的结果，是一家五口人赖生生存的根本，事实上，延庆城管也认可被拆除的房屋及经营损失达到80万之巨。这么重大，且涉及公民生存的事项，在作出处罚时，应当告知相对人有举行听证的权利。

　　五、延庆城管实施的行政处罚严重违反农业政策和法规。

　　2007年7月30日颁布的《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》要求：任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养。

　　国土资源部、农业部随后联合下文《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，要求各地在土地整理和新农村建设中，可以充分考虑规模化畜禽养殖的需要，预留用地空间，提供用地条件。任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖;本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡(镇)土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。规模化畜禽养殖用地要依据《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和有关规定，切实维护好土地所有权人和原使用权人的合法权益。

　　以上规定，为国务院、国土资源部、农业部作出，其效力显然大于地方性法规、政府规章，应当严格遵守。

　　常某没有先见之明，当初建造养殖场时并不能预见到自己承包30年的土地会遇上拆迁。所以投入的大量人力、物力、财力都是千真万确的，而近年来国家政策的鼓励，市场行情的看涨，也给予了常某大量投入的理由。可哪想到就要收成的时候，遭遇了飞来横祸。有谁能体会，满心的希望变成绝望是什么滋味?难道人民政府不是为了人民的福祉，人民的安宁而设立的吗?难道让本份的农民走向破产，陷入水深火热之中是某些人的意愿吗?事实上，常某建造的生猪养殖场整洁、卫生，且离城区很远，所有的生猪都是圈养，怎么影响市容了?

　　当下，正值国家物价飞涨，民心不安。国务院、北京市人民政府为稳定物价，曾先后发文，要求各级人民政府加大生猪养殖监管和扶持力度，扩大生猪养殖规模。

　　延庆某管理部门“以租代征”，将农民土地用于非农建设，延庆城管视而不见;而对于老百姓合法财产所有权却毫不留情，不惜动用暴力。表面上，其砸毁的是几间猪舍，几头生猪;实际上其毁掉的是老百姓生存的饭碗，和谐社会的根基。

　　2008年10月，常某不服延庆县人民法院判决，上诉至北京市第一中级人民法院。2009年2月，在一中院协调下，政府有关部门对常某作出足额的补偿后常某撤回上诉。