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转载：在土地、山林权属争议裁决，行政复议中遇上的几个问题

　　行政复议机关经常会审理一些土地、林地等自然资源权属争议裁决的行政复议案件，这类裁决案件依法由县级人民政府或乡级人民政府依据《土地管理法》、《森林法》或《草原法》等法律对当事人之间自然资源权属纠纷进行处理并裁决，当事人对裁决不服的，就会因此提起行政复议，在裁决及复议过程中几个问题总困扰着执法者。

　　一、土地、林地权属争议裁决案件是否属于复议前置的行政复议案件。在日常处理的自然资源权属案件一般是公民与公民之间、公民与单位之间或单位与单位之间的土地或林地的所有权或使用权的权属不清，而产生纠纷。这类纠纷的当事人一般都没有土地使用证、林权证或土地承包合同之类的有效非规范性法律文件，争议发生后一方当事人向有关政府提出确权申请，受理机关在调查取证后进行调解，调解不成进行行政裁决。裁决作出后，当事人不服向人民法院提起行政诉讼，人民法院一般认为此类案件属于复议前置的案件而不予受理。那么这类案件属于复议前置的案件吗?但存以下几个问题：一是《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”我们注意到这款的规定是当事人“已经依法取得的”自然资源权属受到具体行政行为侵犯才是复议前置案件，如果还没有依法取得的就应该不是复议前置案件。按照《物权法》土地的所有权或用益物权一般依登记成立，土地和土地上生长的林木属于不动产，没有登记到相关机关的登记簿上应视为没有依法取得。大量裁决案件的当事人没有取得相关登记或承包关系，这意味着当事人没有“已经依法取得”。二是作出行政裁决的行政机关，一般是依据土地管理法或森林法等法律，而这些法律对当事人的司法救济途径都有所规定。《土地管理法》第十六条第三款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”《森林法》第十七条第三款“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民院起诉。”《草原法》第十六条第三款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”无论是按照特别法优于一般法原则还是后法优于前法原则来判断，行政机关作出的土地权属纠纷裁决看上去不全是行政复议前置案件。以上观点是否正确?

　　二、行政机关在受理行政裁决案件后不作出裁决是否属于不履行法定职责。土地、林地权属纠纷情况复杂，一般缺乏有力证据予以证实，由于历史原因有的村委会承包土地时没有签订合同，还有的村委会由于人员更替将有关地帐遗失，这就造成了具体事实很难查清，证据匮乏，行政机关面临作出裁决难、不作出裁决也难的两难境地，作出裁决证据不足，不作出裁决当事人认为是政府不履行法定职责。执法人员反映，有的林地权属争议案件，就连当事人都找不到双方当年分地的边界，时隔少则十几年，多则几十年，有的就连当年主持承包的村干部都已经去世了，而双方当事人均认为争议标的使用权是自己的，又举不出任何证据，执法人员也无法辨明是非。一般这样的案件肯定是要下大力气进行调解，但怎么调解双方也达不成协议，在这种情况下，受理机关作出裁决是事实不清、证据不足，不作出裁决是不履行法定职责。个别地方行政机关对这类案件的立案进行了规定，就是要当事人在申请裁决时提供必要的证据，没有提供的或提供不充分的，行政机关向其发出补正通知书，在规定的时间内仍无法补正的决定不予受理。这样的做法提高了行政机关的效率和正确率，但是行政机关必须依法行政，法无明文规定即禁止，因为没有一部法律这样来规定，这样的做法是否违反合法原则?那么，在没有证据而双方当事人又不能达成调解协议的情况下，行政机关该怎样来处理呢?可否适用民事诉讼中“谁主张，谁举证”的证据规则，由提出确权请求的一方当事人承担不利的法律后果呢?

　　三、乡级人民政府对确权裁决案件调查是否可以抽调上划单位人员进行调查取证工作。乡级政府是作出土地、林地自然资源权属争议裁决的合法主体，这点没有问题。但在实际工作中，乡级政府往往会委托土地所、司法所等作为案件调查力量，这些站办所的工作人员一般具有丰富的法律知识和专业技能，对于查清案件事实有着很大的帮助。但是行政机关必须严格依法行政，也就是法无明文规定不可行。委托调查即委托执法，在没有法律明文规定的情况下，这种委托即违法，同时司法所和土地所本身不具有行政执法主体资格，不能成为委托的对象。司法所也好，土地所也罢曾经隶属于乡级政府，但目前已经上划到司法局、国土资源局，这使得乡级政府在进行确权裁决案件调查举步维艰。有的乡级政府，为了减轻人员压力，在案件调查上组成调查小组，一般由分管副职任组长，抽调司法所、土地所的工作人员为成员组成，进行调查取证和调解工作。这一作法是否合法?

　　土地、林地自然资源权属争议裁决案件关系到农民的生存问题，社会影响比较大，处理不妥，往往会引发群体性事件，因此解决这类案件存在的问题，对于切实保护好农民合法权益，维护社会稳定具有重大意义，虽然提问存在模糊，还望专业机关、学者给予指导。