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行政诉讼管辖规定（包括广东、郑州）

　　最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定

　　(法释〔2008〕1号)

　　最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定

　　(2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议讨论通过)

　　为保证人民法院依法公正审理行政案件，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》制定本规定。

　　第一条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：

　　(一)被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外;

　　(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;

　　(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;

　　(四)其他重大、复杂的案件。

　　第二条　当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：

　　(一)指定本辖区其他基层人民法院管辖;

　　(二)决定自己审理;

　　(三)书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

　　第三条　当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：

　　(一)要求有管辖权的基层人民法院依法处理;

　　(二)指定本辖区其他基层人民法院管辖;

　　(三)决定自己审理。

　　第四条　基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：

　　(一)决定自己审理;

　　(二)指定本辖区其他基层人民法院管辖;

　　(三)决定由报请的人民法院审理。

　　第五条　中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。

　　第六条　指定管辖裁定应当分别送达被指定管辖的人民法院及案件当事人。本规定第四条的指定管辖裁定还应当送达报请的人民法院。

　　第七条　对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。

　　第八条　执行本规定的审理期限，提级管辖从决定之日起计算;指定管辖或者决定由报请的人民法院审理的，从收到指定管辖裁定或者决定之日起计算。

　　第九条　中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的，参照本规定。

　　第十条　本规定施行前已经立案的不适用本规定。本院以前所作的司法解释及规范性文件，凡与本规定不一致的，按本规定执行。

　　广东省高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的意见(试行)

　　为了进一步规范行政案件的管辖立案工作，积极稳妥地推进行政案件管辖制度改革,妥善解决行政争议,根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》(法释[2008]1号，以下称《管辖规定》)和最高人民法院《关于认真贯彻执行〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》(法发[2008]7号，以下称《通知》)精神，结合本省实际，制定本意见。

　　一、各级人民法院应积极探索和推进行政审判管辖制度改革。行政案件的管辖，应遵循以下原则： (一)防止和排除不当干预，确保人民法院依法独立公正审理行政案件; (二)以指定管辖为主、提级管辖为辅，力求将行政争议化解在基层; (三)兼顾方便当事人诉讼与各基层人民法院的案件平衡; (四)尽量避免两个法院之间形成规律性的固定对应管辖。

　　二、《管辖规定》第一条规定的中级人民法院管辖的第一审行政案件中，以县级以上人民政府为被告的山林土地等自然资源确权案件和社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，中级人民法院可在综合考虑案件的社会影响、复杂程度、涉案标的及当事人数量等因素的基础上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条的规定,将案件移交给被告所在地以外的基层人民法院审理。确有必要的也可决定自己审理或移交给被告所在地基层人民法院审理。

　　三、基层人民法院管辖的第一审行政案件，存在下列情形之一的，中级人民法院可以决定自己审理;存在(三)至(六)项情形之一的，中级人民法院也可以将案件指定到本辖区内的其他基层人民法院管辖： (一)案件类型较新、需要统一裁判尺度或具有普遍法律适用意义的; (二)案情重大复杂或者争议较大的; (三)案件受到外来干扰或阻力较大，不利于该基层人民法院依法公正裁判的; (四)原告认为案件不宜由有管辖权的基层人民法院审理，并提出提级管辖或异地管辖申请，理由充分的; (五)基层人民法院参与了当地行政机关组织的土地征收、房屋拆迁等联合执法后，因该联合执法行为引发行政诉讼的; (六)可以提级管辖或者指定管辖的其他情形。

　　四、基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为符合本意见第三条所列情形，需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。

　　五、根据《管辖规定》第三条的规定，受诉基层人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人可以持受诉人民法院的诉讼材料收据或者邮寄凭证等，直接向中级人民法院起诉。中级人民法院收到起诉状后应当及时向受诉人民法院了解情况并在7日内依法作出处理，防止推诿和重复受理，切实保护当事人的诉权。

　　六、《管辖规定》中属于中级人民法院处理的管辖事项由行政庭审查决定，立案庭予以配合。中级人民法院立案庭收到案件材料并按照办案流程登记后，应于2个工作日内将案件移交行政庭审查办理。立案庭和行政庭应密切配合，理顺衔接协调机制，具体流程可由各中级人民法院结合实际自行制定。

　　七、案件卷宗应当随相关管辖裁定或者决定一并移送被指定管辖或报请中级人民法院管辖的基层人民法院，被移送法院案件审理期限从收到裁定、决定之日起计算。中级人民法院决定提级管辖的，受诉基层人民法院在收到裁定或者决定后2个工作日内应将案件卷宗移送中级人民法院，审理期限从中级人民法院作出裁定或者决定之日起计算。

　　八、中级人民法院可根据当地行政审判工作的实际情况，在辖区内选择试行行政案件的整体异地管辖。试点整体异地管辖的，一般以年度为单位，隔年度可作相应的调整。试点方案应及时报省法院立案庭、行政庭备案。

　　九、辖区基层法院数量较少，指定管辖后仍会受到不当干预或必然形成规律性的固定对应管辖，中级人民法院认为辖区内基层人民法院管辖的第一审行政案件需要在辖区外人民法院进行指定管辖的，应当报请省法院决定。 十、中级人民法院管辖的第一审行政案件需要由高级人民法院审理或者指定管辖的，参照本意见执行。 十一、本意见自下发之日起试行。

　　最高院《关于行政案件管辖若干问题的规定》实施后的影响及对策

　　最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》)已于2008年2月1日起施行。其中第一条第(一)项规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：(一)被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外;(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(四)其他重大、复杂的案件。”《行政诉讼法》第十四条第(三)项规定“本辖区内重大、复杂的案件”是由中级人民法院管辖的第一审行政案件。最高院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条将“本辖区内重大、复杂的案件”解释为“(一)被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件;(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(四)其他重大、复杂的案件”等四种情形。

　　对比《管辖规定》对该条款的解释，可见，第(二)、(三)、(四)项内容是完全一致的，只是第(一)项所规定的第一种情形发生了变化，即由“被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件”，变为“被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”。《管辖规定》克服了“不适宜”概念操作性差、认定主体不明的缺陷，明确被告为县级以上人民政府的案件是应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件;又考虑到以县级人民政府的名义办理的不动产物权登记实际都是县级政府职能部门的行为，这类案件存在的干扰并不严重，而且数量较多，都提级到中级人民法院作一审并无必要，因此作了“可以除外”的规定，并不是必然除外，为一些确实重大、复杂的案件由中院管辖保留了空间。综上，除了以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，被告为县级以上人民政府的案件均属于中级人民法院管辖的第一审案件，起诉人直接到中级人民法院起诉，不需要任何理由。

　　上述规定，尽量减少了“县政府案件由县法院管辖”给相对人造成不公正印象的合理怀疑和导致不公正的风险。再加之，《管辖规定》第二条至第五条有关指定管辖和提级管辖的规定，进一步防止和排除了地方政府对行政审判的非法干预，为法院依法公正独立审理行政案件提供了制度保障。通过诉讼强化被诉政府部门及其人员有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿的观念，促进其依法行政。但同时，也会导致上级法院受理案件的数量的激增，审判任务的加重。我们对郑州市两级法院2006、2007年受理《管辖规定》第一条所列四类案件的统计，也将证实所说情况。

　　2006年全市基层法院受理的四类案件总数为83件，而2007年已经上升为104件。2006年中院受理的四类案件总数为146件，2007年为90件。在2008年四类案件数量与2007年持平的情况下，至少将增加100多件的四类案件涌向中级法院，中级法院一审审理完毕后如当事人全部上诉的话，又有100多件的二审案件涌向省高院，即中级法院要比2007年增加100多件的一审案件，而省高院要增加100多件的二审案件。而且这尚属保守估计，随着社会改革发展的不断深入，社会矛盾的日益凸现，四类案件的数量将会不断的增长。随着社会公众法律意识的增强，当事人以“案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉;当事人向基层院起诉，受诉法院7日内未立案也未作裁定，当事人向中级法院起诉;基层法院对其管辖的一审案件，认为需要中院审理，中院决定自己审理的，都将增加中院的一审案件数量和省高院的二审案件数量。可见，《管辖规定》施行带来的中院和高院案件数量上的激增，审判压力的增大是不容忽视的。笔者建议，采取以下积极有效的对策：

　　1、法院要以确保独立公正审判为目标，坚持指定管辖为主，提级管辖为辅的原则。要应对《管辖规定》实施后可能出现的上级法院案件激增的情况，就需要正确理解《管辖规定》的精神和原则，适当处理案件的管辖问题。无论提级管辖，还是指定管辖、异地审理，目的都是为了排除地方政府的非法干预，确保案件的独立公正审理。在确保该目标得以实现的前提下，以指定管辖为主，确有必要时再选择提级管辖，要考虑方便当事人诉讼，节约社会成本，维护社会和谐稳定等因素，尽可能把行政争议化解在基层。司法实践中，树立了这种观念，就能避免在管辖问题从一个极端走向另一个极端，避免矛盾堆积在基层或者矛盾一味上交。

　　2、被告为县级以上人民政府的一审案件，中院也可以移交下级法院审判。即《规定》第一条第(一)项不排斥《行政诉讼法》第二十三条第一款“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的适用。虽然《规定》明确规定被告为县级以上政府的案件由中级法院一审，但对于有些以县级以上人民政府为被告的案件，如果中级人民法院认为指定到本辖区其他基层人民法院管辖，也能够保证公正审判的，也不必一律自己审理，可以依据《行政诉讼法》第二十三条第一款的规定，移交给本辖区其他基层人民法院审判。但是实践中，应当从严把握，除非案情简单且不致受到干扰，一般不宜随意向下级法院移交。即使有必要移交，原则上也应当指定到被告所在地之外的下级法院。

　　3、上级法院要积极行使《管辖规定》赋予的决定权。为确保公正审判，《管辖规定》赋予了当事人对指定管辖和提级管辖的选择权，如《管辖规定》第二条和第三条规定的当事人直接向中级人民法院起诉的情形，但最终是否指定管辖或提级管辖，必须由人民法院作出决定。还有第四条规定的基层法院对其管辖的一审案件认为需要中级人民法院审理或指定管辖的情形，最终也要由中院作出决定。上级法院通过充分运用该项决定权，做到案件重大、复杂与否，是否受到干扰不宜审理的合理区分，结合本地实际情况和案件具体情况，对可能存在影响公正审理因素的，应当指定本辖区其他基层法院管辖或决定自己审理，对被告所在地法院能够保证案件审理的公正和效率的，也可以书面告知起诉人向有管辖权的基层法院起诉。

　　4、加大指定管辖力度。对“其他重大、复杂的案件”;当事人以“案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉;当事人向基层院起诉，受诉法院7日内未立案也未作裁定，当事人向中级法院起诉;基层法院对其管辖的一审案件，认为需要中院审理的案件，除情况特殊、案件确实重大复杂必须由中院自己审理外，指定本辖区其他基层法院管辖，或要求有管辖权的基层法院依法审理或处理。

　　5、加强对《管辖规定》和最高院《关于认真贯彻执行〈管辖规定〉的通知》的宣传力度，使社会公众正确认识《管辖规定》，引导起诉权的正确行使。通过宣传，使社会公众认识到《管辖规定》确保独立公正审判的目的，认识到并非当事人直接向中院起诉就必然会被受理，对能否提级管辖和指定管辖中院有最终的决定权，认识到案件确实重大复杂，基层法院确实不宜行使管辖权的，中院才会指定管辖或决定自己审理。避免《管辖规定》实施后，当事人盲目地向中院起诉，案件大量涌向中院。

　　6、增加上级法院的行政审判人员，加强业务培训和指导，增强办案能力，提高办案效率。针对中院一审案件和省院二审案件的增多，需要相应地增加行政庭的审判员，从其它部门抽调人员或者从根本上增设编制，增强行政审判力量。在审判人员有限，办案力量不足的情况下，提高行政审判法官的业务能力和办案效率，是缓解法院案件激增压力的切实可行的方法。

　　郑州市中级人民法院