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试论行政行为司法审查范围界定

　　对行政行为的司法审查制度是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是司法机关应受到行政行为不法侵害或不利影响的行政管理相对人的请求，审查相应行政行为的合法性、适当性，撤销违法不当的行政行为，并对相对人因不法行政行为所造成的损害进行补救的法律制度。以英国和美国为代表的司法审查制度与起源于法国的行政诉讼制度有许多共同特点，两者的实质和核心都是通过审判式程序来确定行政行为是否合法、适当，并作出相应的裁决，以解决行政争议，监督行政行为。在我国，司法审查与行阶诉讼通常被视为同一制度，司法审查范围，是指哪些行政行为应当接受司法机关的审查和监督，司法审查机关对哪些行政行为拥有作出司法裁决的权力。司法审查范围是任何一个国家在建立司法审查制度时首先必须解决的问题。

　　影响司法审查范围界定的相关因素

　　司法审查制度是与一国的民主政治和宪政体制关系极为密切的法律制度;作为司法审查制度重要方面的司法审查范围，在很大程度上反映行政权与司法权的关系以及政府与公民、法人的关系。因此，司法审查范围绝对不是法学家或者立法者凭空想象的结果，司法审查范围的界定必然受到多种复杂因素的制约和影响。主要表现在以下几个方面：

　　1、民主政治状况和宪政体制。民主政治是司法审查制度产生和发展的前提和基础。司法审查制度首先在实行民主政治制度最早的欧美主要资本主义国家产生，足以证明这一事实。虽然在古罗马、古希腊已经出现近、现代行政诉讼或司法审查的历史胚胎，但是在奴隶制、封建制国家中，君主独揽国家大权，他既是立法者、执法者，又是法律监督者，君主之下的官吏只需对君主负责，而无须向“子民”有所交待。在这种政体下，不可能产生分权观念，更不可能建立权力制?约制度，当然也不可能建立作为权力?制约监督机制的重要法律制度-司法审查制度，司法审查范围也就根本不存在。在欧美主要资本主义国家建立司法审查制度初期，司法审查的范围相当有限，随着‘民主政治的进一步发展而逐渐扩大。在实行民主政治制度的国家当中，由于各国的宪政体制不同，对待行政权与司法权关系的态度不-样，界定司法审查的范围也有较大的差异。美国是实行“三权分立”的典型国家，立法权、行政权和司法权三权分立，互相平衡、互相制约其司法审查的范围相对于世界其他国家而言是比较宽的。我国实行“议行合一”的宪政体制，根据宪法规定，对抽象行政行为的审查不属于司法审查范围。

　　2、历史文化背景和法律传统。任何一种法律制度的形成和发展都离不开一定的的思想条件，而思想条件是在一定的历史文化背景下形成的;任何一种法律制度的建立也必然借鉴以往的法律传统，或者受以往法律传统的限制和影响。综观世界各国司法审查制度的产：生、发展以及司法审查范围的界定都不同程度受历史文化和法律传统的影响。英国和美国早期的司法审查范围均受“国王不能为非”的法律传统限制，随后由于“越权无效”原则和“行政行为接受司法复审”原则的确立，而进一步扩大了司法审查的范围。“越权无效”原则则以盂德斯鸠的权力滥用和控制学说为理论基础。我国1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和 1954年通过的《中华人民共和国宪法》均已规定了建立司法审查制度的宪法依据，但由于长期深受封建的历史文化和法律传统影响，司法审查制度却迟迟未能建立，司法审查范围自然也就无从谈起。直到1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行，我国的司：法审查制度才正式确立。我国：行政诉讼法在界定司法审查范围肘，由于受历史文化和法律传统影响，采取较为谨慎的做法，审查范围规定得比较窄，而且对侵害公民政治权利的司法审查范匿未作具体明‘确的规定。

　　3，诉讼价值观念和现实条件。影响司法审查的价值观念是指在一个国家的行政法学界中起主导地位的行政诉讼或司法审查价值观念。由于各国的国情不同，政治经济制度不同，形成各种各样的行政诉讼价值观念。例如，英国和美国。主流的价值观念是“控权”和“制衡”，法国的价值观念主要是保障行政权免受普通法院干扰;我国因受域外多种价值观念的直接影响，价值观念是多重的，反映在行政诉讼法第一条的规定中有效率、人权保障、保权、控权四个方面。任何国家在界定其本国的司法审查范围时都会自觉不自觉地受谆国的主流价值观念影响，此外，一个国家的现实条件即基本国情也是决定其司法审查范围的重要因素。我国行政诉讼法在界定司法审查范围时很大程度上考虑了我国行政诉讼制度尚处于初建阶段、行政审判庭人员素质不高、我国是一个深受封建主义影响的大国等基本国情。

　　对我国司法审查范围界定的评价

　　前面已经提到，司法审查与行政诉讼在我国通常被视为同一制度。同样地，司法审查范围一般也被等同于行政诉讼的受案范围。从严格意义上讲，司法审查与行政诉讼在具体使用上应当是有所区别的：司法审查的主体是法院，司法审查主要是作为司法机关监督行政权运行的一项法律制度;而行政诉讼的当事人是行政主体与相对人双打，行政诉讼多数情况下是作为项重要的行政救济制度。司法审查范围，严格地说也不完全等同于行政诉讼的受案范围。，广义上的司法审查包括直接审查与间接审查两方面。直接审查的对象是具体行政行为：间接审查的对象是较低层次的抽象行政行为，或称微观抽象行政行为。在我国，有相当一部分行政案件，双方当事人争议的关键和实质在于较低层次的抽象行政行为的合法性，司法机关在确定具体行政行为是否违法之前首先要判断据以作出该行为的相关规范性文件是否符合宪法、法律、行政法规和地方性法规，这实质上是对抽象行政行为的间接审查，但司法机关对间接审查对象投有直接作出司法的判决的权力。

　　所以间接审查对象不属于我国行政诉讼的受案范围。就司法审查范围的广度与深度而言，司法审查范围应当包括审查的对象范围(广度)即通常所说的受案范围和审查的程度、强度(深度)即通常所说的审查标准两方面，但在一般情况下我国：学者所定义的审查范围仅指审查的对象范围，而且是直接审查的对象范围。在对有关概念作必要说明之后，笔者现就我国法律(包括最高法院的司法解释)所界定的司法审查范匮作粗浅评价，《中华人民共和国行政诉讼法》第二、第五条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。上述两条规定一般被认为是我国行政诉讼受案范围或司法审查范围的“概括式”规定。这种认识也许符合立法的本意，但笔者认为从法律条文的字面意思看，第二条规定，理解为对行政诉讼受案范围的“概括式”规定是正确 (因为起诉范围应当与受案范围一致)，而第五条规定，实际上应当是关于司法审查范围(准确地说是直接审查范围)的“概括式”规定，包括审查的对象范围和审查的程度。