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行政合同纠纷案件司法审查存在问题

　　行政合同，是指行政主体为了实现行政目的而与另一方当事人就行政法上的权利义务互为意思表示并达成合意的法律行为。行政合同的出现是现代公私法互相渗透互相影响的结果。合同原本作为私法范畴，引入行政领域后，便产生了一种不同于传统行政手段的行政方式——行政合同。这种新的行政方式以私法之长弥补传统行政之短并适应现代行政之需，以合同方式丰富行政的手段，以私法精神指引行政活动，从而在行政实践过程中提高了行政效能，弥补了传统行政权力手段的不足。随着给付行政、福利行政的发展，合同式行政方式在行政活动中日益占据重要地位。如此同时大量的行政合同案件开始不断涌现。如何积极稳妥地审理行政合同案件，合理解决现实中的行政合同纠纷，是一个理论和实务上都值得探讨的问题。

　　一、行政合同概况

　　行政合同与传统的单方行政行为有很大的不同。一般认为，行政合同具有以下特征：第一，行政合同的双方当事人中，必有一方是行政机关;第二，签订行政合同的目的在于实施国家行政管理活动，行政合同的内容涉及到国家和社会的公共事务;第三，行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，不能以行政命令强迫当事人签订行政合同;第四，在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优先权。行政机关一方可以根据国家行政管理的需要，依法变更或解除，但作为另一方当事人的个人或组织不享有单方的变更和解除权。由于行政合同这种行为方式由于契合了现代公共行政、民主行政的发展要求，在政府活动中具有很多的适用空间。可以说，合同方式在行政法中的引入，已是一种世界性的潮流与必然的趋势。

　　在英国，行政机关签订的合同数量多、金额大，行政机关经常利用合同手段作为推行政策的工具。行政机关签订的合同除与商业有关外，还有事务承包契约(如政府通过签订承包合同将原来由内部机构实施或由政府负责的事务承包给私人)、行政机关之间的行政协作合同等。

　　在美国，合同在行政领域中的应用，可分为两类情形：一类是政府合同，受合同法的一般原则与特定规则的制约;另一类则是不属于合同法体系调整的、只具备合意或协商特性的任何一种方式，它并不属于严格意义上的合同，可以依非正式程序而发生。正如美国行政法学者施瓦茨教授所描写的一样：起初，政府合同所占比重很小，如今，以政府雇用和政府合同为表现形式的特许权以及其他契约现象，“几乎无处不有”。

　　在法国，行政合同广泛应用于经济发展和资源开发方面。政府在执行经济计划的时候，和企业界签订合同，向后者提供一定的援助，由后者承担计划中的某些任务。法国称这种执行计划方式为政府的合同政策，大大改进了传统的执行计划方式;此外在科研方面、教育方面及其他事项中，政府也往往与当事人签订合同，规定后者应当完成的任务。

　　在德国，行政机关在活动中，除使用单方的行政行为方式外，还可选择协商式的处置方式，与公民签订行政法上的合同，即行政合同或称公法合同。据德国学者介绍，行政合同由于获得了《联邦行政程序法》的确认和规范，其地位明显提高，在实践中的适用范围越来越广泛，其积极意义与作用也越来越突出。行政合同的适用范围不限于行政行为的涵盖领域，凡是不需要行政机关以支配者的地位做出单方面处置的法律关系，都可以采取合同方式处理。在立法上，不仅《联邦行政程序法》对行政合同有专章的一般规定，还有适用于特定行政领域的特殊合同的特别规定，如建设法关于“城市建设合同”的规定;在制度方面，设立了不同类型的合同(如对等合同与隶属合同、义务合同与处分合同、和解合同、双务合同等)、规定了程序要求、明确了合同的合法要件、合同的履行以及违法的后果等。

　　在我国，一些特别法律、法规规定了某些特殊类型的合同。如《中华人民共和国税收征收管理法》规定了纳税担保合同、《中华人民共国治安管理处罚条例》规定了担保人或保证金问题(属于担保合同);《土地管理法》中规定了国有土地使用合同、土地征收补偿合同等。具体执法实践也存在多以合同方式实现行政目标，主要有：

　　其一，双方“和解”。在现实中，行政机关为了避免当事人向法院起诉或促使当事人撤诉，而以某种利益的交换达到使当事人放弃起诉权的目的，此乃一种体现不同利益交换关系的协议。

　　其二，责任制“合同”。如，行政机关与其工作人员签订执法责任合同;行政机关与其内部机构或者上下级行政机关之间签订各类责任书;行政机关与公民或组织签订“责任合同”，诸如“夜间摊点治安责任书”、“消防安全责任书”、“娱乐场所管理责任书”、“计划生育责任书”等。

　　其三，事务委托合同。行政机关相互间权力的委托行使、公务协助、行政机关将其事务委托给某些组织等，都属于事务委托合同的范畴。

　　其四，承诺合同。行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺、对举报人的悬赏和奖励等。

　　二、行政合同纠纷案件审理中存在的问题

　　对于行政合同纠纷一旦当事人起诉到法院后，人民法院如何处理这类纠纷，在司法实践中，我们曾经由于认识上的偏差和制度上的不完善，将一些行政合同纠纷纳入民事诉讼范畴，但效果并不好。现在理论与实务界一般主张将行政合同纠纷纳入行政诉讼范畴，主张用行政诉讼规则审理行政合同案件。但是，行政合同作为公私法结合的产物，与单方的行政行为有很大的不同，为解决单方行政行为之争议而建立的行政诉讼制度在受案范围、诉讼结构、诉讼规则等方面都不能适应行政合同纠纷救济的要求。究竟如何审理这类案件，目前缺乏明确具体规定，实践中存在不少问题：

　　第一，缺乏统一的受案标准，案件难受理。受案范围是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法院与其他国家机关之间在解决行政争议案件上的分工。明确诉讼范围具有重要意义，首先，使公民、法人或其他组织明确可以向人民法院提起行政诉讼的争议范围，便于人民群众进行诉讼，有效地运用行政诉讼这一手段来维护自己的合法权益。其次，可以使行政机关明确自己成为行政诉讼被告的具体行政行为的范畴，可以促使行政机关依法谨慎行事。再次，可以使人民法院明确自己主管的行政诉讼案件的范围，便于人民法院审查决定案件的受理，保证收案的准确性。我国行政诉讼法概括列举了行政处罚、行政强制等侵犯人身权和财产权的具体行政行为的可诉性。由于行政诉讼法没有具体列明行政合同纠纷可诉性，现今一般理解为行政合同案件应纳入行政诉讼法第11条所列举的第八项“其他侵犯人身权、财产权”的范畴。 即使如此，但是由于缺乏具体细致的规定，当面对一些具体的行政合同纠纷，哪些该受理，哪些不该受理，尚缺乏统一的标准，从而在一定程度上影响了这类案件的正确审理。可以说，对行政合同纠纷案件的受案范围进行系统梳理，明确人民法院审理这类案件的受案范围是人民法院正确审理行政合同纠纷案件的前提和关键，实属当务之急。