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民间拆迁 征地冲动与转机并存

    距离2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行已逾四年。然而，四年来，拆迁工作的规范化、合法化程度是否加深，官民之间的拆迁矛盾有无缓和？一份由民间起草发表的拆迁年度报告对此难表乐观。

　　由北京才良律师事务所在1月31日发表的一份《2014：中国拆迁年度报告》(下称《报告》)显示，2014年虽然在征地拆迁领域出现了一些积极信号─比如棚户区、城中村的改造工作在逐步纠错，民间维权的司法困境开始突破；但是土地财政仍是拆迁行为的最大动力，令人揪心的“血拆”现象有增无减，地方层级的拆迁矛盾仍无正常的化解渠道。

　　《报告》指出，虽然官方称2014年的房地产市况，较2013年相对不振。但数据显示，全国国有土地使用权出让的收入安排支出仍高达4.1202万亿元，占全国一般公共财政支出20.29%。由此，《报告》推测在2015年，政府部门“拆房卖地的战车停不下来”。

　　才良律师事务所主任王才亮告诉财新记者，在2014年间，本以为国家主席习近平赴北京南锣鼓巷视察，关切居民住房改造意愿的举措，能够对违法拆迁起到警示作用。但近一年过去，实际情况并未得到明显改善，令人担忧。

　　王才亮还对在2014年8月间，由最高人民法院公布的“人民法院征收拆迁十大案例”中，竟未包含任何一例“血拆”案例，而感到遗憾和困惑。

　　与此对应，在这份民间发表的《报告》中，也评选了自身版本的“2014年征地拆迁十大典型事件”，包括北京发生的多起强拆报亭事件、山东农民因抗拆而砍死两名拆迁者被判死刑案件、山东平度拆迁系列案件、河南出现“艾滋病拆迁队”，以及福州和邯郸等地公安部门，在拆迁纠纷中因不履行法定职责被判败诉等案例，都被列入其中。

　　为行拆迁名目多

　　《报告》认为，过去这一年间，在政府深化各领域改革的重大措施当中，并无认真制止暴力拆迁的措施出台，城镇化浪潮则有再起趋势。在一些地方，拆迁不再叫“拆迁”，也不叫“房屋征收”，而是改采用诸如“棚户区改造”“城镇化”“建设社会主义新农村”等名目，以规避《行政许可法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规范限制。

　　例如在广州，即曾出现所谓的“广州模式”─亦即以作为集体经济组织股东的村民或村民代表，透过“少数服从多数”的方式，决定实施城中村改造，并订定补偿标准。对于不同意拆迁的少数村民，集体经济组织还会以原告身分将其诉至法院，并要求法院按照原告诉求判决，予以强制执行。而在北京，政府除了会以城中村改造的名义进行拆迁外，包括进行土地一级开发、建设绿化隔离带地区等名目，以及山东省的土地增减挂钩模式，都可能造成土地未经征收，便进行房地产开发的实际结果。

　　在这份《报告》的发表会上，首都师范大学政法学院教授蔡乐渭指出，拆迁并非中国的特殊现象，但中国的拆迁矛盾问题最难化解，原因在于立法不完善，没有专门处理征收问题的法律。例如《土地管理法》的立法角度，就偏重对土地的管理，而忽略了对土地权益的保障。

　　《报告》还援引《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定强调，由政府依据《城乡规划法》组织实施的旧城区改建工作，必需符合条文中所界定的“危房集中”和“基础设施落后”这两项限定条件。《报告》认为，这两项要素具备与否，是判断以棚户区和城中村为中心的旧城区改造，是否属于公共利益范畴、是否能以政府公权力加以推进的关键条件，“并非旧城区就是棚户区，更不能将旧城、旧村改造等同于棚户区改造”。

　　北京航空航天大学法学院教授龙卫球则表示，某些拆迁案立，是开发商操作公共利益概念，再由政府出面大张旗鼓地“征收”土地，实则服务其商业利益。而一些地方政府，出于运转地方债务平台或促进土地财政等理由，也愿意为开发商的利益护航。他还建议，物权受到侵犯的一方，应积极透过法律渠道维权，使制度转化为实践；政府部门则应慎用征收手段，并需符合于法有据、按程序征收、给予补偿等要素，使背离《物权法》意旨的行为难以发生。

　　乱局中仍有转机

　　即便《报告》披露的2014年征地拆迁形势颇显严峻，但执笔者对于2015年的变化趋势仍有几项期待。

　　王才亮认为，随着《行政诉讼法（修正案)》将于5月1日生效实施，拆迁行政诉讼案件“立案难”的问题可望得到缓解，诉讼案件数量将大幅提高。而以行政诉讼解决拆迁争议这一模式的确立，将促使地方政府加强对拆迁纠纷的前期调解，由政府主导的暴力拆迁行为也可能会减少。

　　而公民法律意识的增长、维权人数的增加、依法执政水平的提高，都将推动政府必须依法行政，减少违法拆迁行为，并使法律所规定的征收补偿标准得到落实，被拆迁人的所获补偿也将更趋于合理。此外，若农村集体建设用地上市流转的政策，能够在2015年间取得突破性的进展，也有助于地方政府减少对土地财政的依赖，使农村拆迁行为进一步规范化。

　　而政治领域反腐斗争的深入，将使城建、拆迁领域的腐败及官商勾结现象受到遏制，公安机关在暴力拆迁事件中不作为的问题，将得到初步解决。

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