| 公民合理诉求的实现路径与信访 山东大学法学院 马文君 山东德宇律师事务所马世富 联系电话：13561405946 内容摘要：随着我国法制化进程的不断推进，司法制度不断完善，公民合法权益受损及其它纠纷的司法救济措施亦日趋完备和合理，但是，与之相关连的另一诉求方式——信访、进而缠访、闹访事件却一直居高不下、甚至呈有增无减趋势，何故？本文从历史和现实两个层面进行分析，并以现实案例加以示明，目的在于找出这一现象的症结所在，以便更进一步完善、规范我国特有的信访制度，使其回归下情上达、参政议政的本位构想、使公民的合理诉求规范、理顺到司法救济这一权利救济的正统、规范、高级形式上来，从而实现社会的法治与正义、和谐与秩序。 主题词：公民合理诉求 司法救济的完善与保障 信访功能与本位回归 一、前言 随着法制化进程的不断推进，我国的司法制度日臻完善，国家的民主化、文明化程度也在逐步提高，富强、民主、稳定、和谐的小康社会目标，离我们越来越近。但是，人口十几亿的泱泱大国，政治的、经济的、社会的……各方面管理之复杂，毕竟是现实，司法体制亦不例外。公民的诉求更是千差万别，有正当的、合理的，亦有歪曲事实、违背法律违背正义的。纷繁复杂的公民诉求如何实现？司法（注：这里的司法系最广泛意义上的，包括但不限于行政复议、仲裁、诉讼及各类法律、法规、规范界定的调解等）便是首选路径，这是正确的，因为这是公民权利的最后一道保障和防线。但当这最后一道保障和防线无法走通、自己认为的合理诉求不能实现、或对此失去了信心时，就只有两条路可走：一是忍气吞声、遵从天命、逆来顺受；再有就是，向各级党委、政府或其它国家机关上书、上访陈情，亦即现实中的信访、上访。 且不管每一个案中，他们（她们）的诉求是否合理、是否正当、是否真的存在委屈和冤情，但是，很多情况下，他们（她们）确已别无选择。 也不管现实中上访所带来的社会影响如何，但就上访本身而言，本无可非议。国家既然在制度上设置、设立了它，就必然有其合理性，也必然允许它的合理存在和有序进行，大可不必谈访色变、犹如毒蛇猛兽一般、视其为社会的毒瘤。个别地方政府、个别部门，在应对、处理发生这类相关事件尤其是群体上访事件时，不是在研究如何疏导、分流，使其走向规范、有序、从而可以真正解决问题，而是想方设法加以堵截，岂不知，蚁穴不除、洪患大哉！疏，方可畅通，赌，只能造成更大的潜在隐患，一旦绝提、将会一泻千里，毁坏的岂止是阡陌、良田、房舍，而是人心，是党和政府的形象、威信啊！ 二、国人“信访”居高不下的成因分析。 （一）历史的、传统的文化积淀因素。 在我国，信访作为公民维护权益的一种手段，可谓有着悠久的历史。早在远古社会时期就已出现萌芽，及至进入封建社会，已逐步健全和完备了相关的信访机构。中国五千年文化的积淀，百姓思想中“有问题找领导，若大个中国还怕找不着个说理的地方” 之观念根深蒂固。在民间，百姓有了纠纷、有了冤屈无法解决时，总是拦轿喊冤、期盼“青天大老爷”的出现，以此洗雪心中的“窦娥之冤”。百姓内心深处的“青天意识”、“清官情结”和“告御状”心理已有数千年的文化积淀，还会在较长时期内一直存在于人们的脑海中，影响人们的行为方式。老百姓上访的过程，也是他们（她们）在内心深处寻找当代“包公”为自己做主的过程。所以，从我国具体国情出发，法治建设的推进还是一个长期的过程。 1949年新中国成立后，党中央和各级人民政府为了紧密与民众相结合，全面实现公民的政治参与，也为了整个国家体制的健全，相应的设置了信访制度、信访部门。此后，国务院于1995年10月28日颁布了《信访条例》，“变无序信访为有序信访”，在法律上为其奠定了基础。2005年5月1日，根据形势的发展变化，又对其进行了修订，对信访工作做了进一步的规范。主要突出了以下几点：一是增加了畅通信访渠道的内容，以更好地加强党和政府与人民群众的联系、及时了解社情民意并化解社会矛盾；二是增加了创新信访工作机制的内容，以提高处理信访事项的效率和效果；三是完善了切实维护信访秩序的内容，以更好地保护广大信访群众的合法权益，维护社会稳定；四是增加了强化信访工作责任的内容，以促进群众反映的合法、合理问题及时得以解决。 （二）既是社会发展的必然要求，也是社会现实的种种不如意和无奈使然。 1、首先是公民维权意识的逐步增强导致。 信访问题产生的重要原因之一是我国公民民主意识和法律意识不断增强，但是，受知识水平等因素所限，不知如何维护自身合法权益，于是，深入人心的“有困难找政府”的意识，便使得大量的问题通过信访渠道反映出来。 2、司法救济渠道的不畅使然。 ①首先是司法不公，使得相当一部分当事人舍司法程序、寻信访救济。司法不公包括许多方面的原因：既包括法官思想道德上腐败，又包括部分公正法官业务素质较低；既包括地方保护主义和行政部门干扰，又包括法官难以独立司法；既包括判决确有错误，又包括部分当事人对正确的判决不理解。 ②其次是立案范围的偏狭所囿。 一是法律规定的立案范围偏狭。三大诉讼法对进入各自诉讼程序的案件都规定了一定的受理范围，对当事人的范围也进行了必要的限制。这就使的部分当事人在碰到不公正或者自己不满意时，无法通过诉讼纠纷解决机制获得救济时，都可能诉诸信访。 二是实务操作中人为的不予立案。我们来看以下真实的案例： 某县某镇是一个大樱桃种植基地。去年的春天，十几家樱桃种植户购买、使用了某公司生产、销售的农药后，正处于盛果期、长势喜人的上百亩樱桃树出现了树叶变黄、枯萎、落叶落果的情况，一天比一天严重。种植户找了农药销售商、找了消协、找了电视台，跑断了腿、磨破了嘴，却没有解决任何问题，眼看着靠借贷投资、即将收获的希望即将破灭，他们（她们）欲哭无泪。最后找到了笔者，笔者了解清楚事实、综合分析情况后，当即决定受理他们（她们）的血泪诉求，可，当务之急是，必须马上对樱桃树的落叶、落果现状进行录像、拍照等证据保全，否则，时间一长，无法确定损失状况，也无法鉴定其中的因果关系了，可就在笔者匆匆整理好所有的诉讼、保全材料去法院立案时，意想不到的情况出现了：辖区法庭不管、法院立案庭不收，找了两个庭长，仍不立，找了主管院长，“不能直接找我”！笔者面对着寝食难安、着急上火的十几个种植户，又马不停蹄地跑了五、六天，还是未解决任何问题。此时此刻，岂止樱桃种植户绝望了，笔者比他们（她们）还要绝望！当事人绝望的是，自己的巨大损失如泡沫般破裂，而笔者的绝望在于，普通公民合法权益保障的最后一道防线顷刻间似乎轰然倒塌！案子审理难么？不难，只要固定好证据，评估、鉴定好损失价值，再对损失原因进行一个因果关系的鉴定，案子不就结了么？属于社会的敏感类案件么，也不是。可…笔者无言… 最后，十几户的樱桃几近绝产，损失几十万元！这，对于一个农户来讲，说是天塌地陷亦不算夸张…此案之结局，虽已过去了一年，但在笔者的心里，将会是一个永远的痛！ 公民的诉求不合理么？不该支持她们的？政府、司法机关可以无动于衷么？ 笔者没有、当然也不会丛恿、撺掇她们去上访，但是，平心而论，笔者倒真的是希望她们去上访，有一个领导出来为他们说话、督办、直至问题得到解决。 笔者举此案例，只想说明：面对这般事件，公民除了信访，真的是别无选择、别无出路可走，如若及时进行上访、得到了领导的过问和督办，事情肯定会得到圆满的解决。这既说明了国人信“访”不信“法”、信访居高不下的原因之所在，也说明，在目前司法渠道存在缺陷的情况下，信访确实有存在的合理性和必要性。 ③上访是公民解决合理及非合理贪欲诉求的捷径和唯一路径。 现实中，公民的某些诉求不尽合理、合法，正是这样的过分诉求只有上访解决，某些个案、某些领导因维稳需要不顾原则、迁就忍让，助长了上访者的贪欲，其他类似情况者心态失衡、纷纷效仿，此类违法上访者亦不乏。 面对这样的上访和诉求、面对上级部门的过问和压力，相关承办单位不能不非常重视和对待，且问题一般都能够较为妥善、及时的解决，之后又通过媒体的宣染，更强化了老百姓相信上访而不相信法院的观念。 救济体制上的固有缺陷，又兼司法腐败和执行难等实际问题的存在，加上确实存在着通过复议、诉讼未能解决问题，而通过信访却把问题解决了、甚至解决得比复议、诉讼还好的例子，于是大量的问题不通过正常的司法途径去解决，却集中到党委和政府信访部门，因此使得信访事件有增无减，效法上访者上访者日渐增多。 ④法律规则所体现的正义理念与民众心中的理念存在差异。民众心中有一个神圣的理念就是法院审判应当“以事实为依据，以法律为准绳”，这个“事实”在民众心目中是客观事实。但是，在法院实际审判当中处理原则是以证据能够证明的事实为依据，即“以形式事实为依据”，因为客观事实是根本无法达到的。这种矛盾冲突再结合法官中立，在大多情况下不再依职权主动调查证据，使得许多有理无据的当事人，普遍认为法官不调查即为偏向对方，判我无理即为裁判不公。法院讲不通，我自上访找“理”。 （三）另外，还有如下几方面的原因： 1、信访救济“性价比”较高。一封信或几张车票就可把自己的诉求或其本人送到想去的地方，还常常是单程车票，因为至省城、到北京后就会有有关单位将其接回，且有部分时间段吃饭免费，由政府（广义上的政府，包括各国家机关）买单。低成本、易操作，成了某些人缠访、缠讼的一个主要原因。 2、信访救济的运作程序更加更加亲民。公民信访，无需充分的法律知识和必要的诉讼技能，也无需为准备大量的充分的证据而感到无助，并可直接将自己的诉求上达最高层，因此，相对于司法救济途径而言，避开了司法救济对诸多形式的理性要求，运作程序更加平民化。 3、信访救济在某些事件的处理上，较诉讼类司法救济而言，成功概率较大。各级政府、各级法院对待信访的态度和做法几乎都是“有诉必理”， “信息灵敏，反应快捷，责任明确，措施有力”，如此作为，其出发点是好的——司法为民，但其负面效应也是显而易见的，这无疑在一定程度上告知世人：只有不断地重复访、集体访，问题引起了上层“高度重视”才能够解决。 三、信访救济的弊端 客观地讲，信访制度发展到今天，其原本的参与、陈情功能本位已被权利救济功能所覆盖。随着社会转型加速、利益冲突加剧，兼司法解决机制的固有缺点、人为障碍和当下我国司法处理能力的局限性，随之而来的是全国信访数量的有增无减。信访救济和司法救济成为既并驾齐驱又相互排斥的两条“维权之路”。但，信访问题牵涉面很广，许多矛盾基层根本无法解决，况且一些上访案件本身就是针对当地政府，群众必然通过越级上访寻求高层领导关注，借此施加对当地政府的压力。为了解决问题，政府首选的办法是“疏”。“疏”就是“劝导”，在仅“劝导”不行时，就“花钱买安省”。实践、经验和理性告诉我们，这种无原则的“疏”刺激了更多的人来信访，谁都想来肯一块“唐僧肉”，谁都知道政府是“无限责任公司”。当政府不堪重负，“疏”不起时， “堵”的方式便在所难免，少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实。其恶劣的政治后果是：本为追求和谐与稳定的信访制度成为了严重影响社会和谐稳定的新的病原体。 由此，信访工作在化解矛盾、纠纷的同时，也成为了困扰我国司法独立、困扰我国法治化进程的桎梏。 （一）从理性出发，信访这种权利救济渠道和措施是寄托在首长的批示和清官的出现前提下的制度，实际上是一种人治而非法治的思想、理念和做法，这与依法治国、强力推进法治化的治国方略背道而驰。信访的救济功能虽是现阶段公民权利救济的补充、但也是对司法救济的挑战。 （二）信访救济的非程序性与司法独立精神存在背离。信访救济的现实方式是通过法律外途径（权力）再次启动更高的司法权力或其他权力，以维护自己自认为应当保护的利益。这无意中导致了本就无法保持独立的司法机关更易受到来自上级及各方面的压力和干预，有时会造成要取得涉诉信访处理纠纷的理想结果必然以牺牲司治独立为代价。在“维稳”的政治任务面前，左右法官思维的是社会效果和政治效果，是领导和权力在作祟，法院的独立审判职能、案件的法律效果被忽视殆尽。 （三）信访救济处理的非理性与司法权威之间存在着对立。对信访问题的处理一般并不强调处理过程的理性和对规范的遵守，而是千方百计地“息访”，不看过程只求终极目标，无论是采取软的“迁就”解决法还是硬的“打压”治疗法，其结果都是：法院判决的既判力得不到尊重，司法无权威可言，法律不再被民众信仰和遵行。 （四）信访救济所彰显的价值与我国现代化建设的需要相背。信访救济是一种无序的救济，是一种没有穷尽的救济，其所彰显的价值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律面前人人平等”的法治而是“权大于法”的人治。这种非正义理念与我国加快推进社会经济民主政治平稳较快发展所需要的法治理念不相吻合。 四、建设性意见及构想。 通过以上分析，我们可以看出，造成这种局面的原因既有历史的、传统的文化积淀因素影响，更有现行法律制度与我国国情存在较大差距的因素使然，但是，究其根本，还是司法救济在一定程度上的失灵导致。只要司法救济能够真正成为社会的公器，人们对权利救济的注意力自然就会转移，因此，治“司法救济”是治本，治“信访救济”是治标，正如：因发炎而高烧，去烧散热虽是急需，但杀菌消炎才是根本。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来，只有司法救济才是规范化、制度化、公开透明、公正可信解决纠纷的高级形态。具体思路和做法可以从以下几方面着手： （一）依法行政、公平公正公开高效行政，是罢诉息访的前提和基础，是根本。 釜底抽薪方可从根本上解决问题，服务型政府理念的建立及高效廉洁型政府机构的运作即是抽信访之薪。办事拖拖拉拉、对百姓诉求的问题搪塞推诿、吃拿卡要、稍有涉及敏感类问题坚决不办……类此种种，百姓还能怎么办、不上访又能如何？所以，政府真正为民着想、为民办事才是解决上访问题的根本所在。 群众利益无小事，只有政府真正为百姓办事，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系，事事处处为民生着想，取信于民，才能从源头上杜绝上访的发生，使他们（她们）凡事有陈述、申辩、诉说、解决的畅通渠道和方式办法，如此，谁还有闲心、闲情、费时费力费财的上访、缠访？ 现实中，公民据以上访的任何纠纷和矛盾，其实都是可以由政府及其职能部门解决的，比如土地纠纷、比如旧城旧村改造、拆迁等，但基层政府往往感觉事件敏感就搪塞、推诿，拟或居高临下、过于强势，百姓必须唯我政府意志独尊…如此种种，矛盾只能激化、升级，上访便不可避免。如果基层政府能真正领会、贯彻、落实中央精神，凡事积极协调好社区、居委、村委，真正从法律和情理层面与村民、居民沟通，以笔者从业多年的经验来看，中国的绝大多数老百姓是会顺应形势、服从大局的。 （二）完善现有司法制度，提高法院地位，树立法院权威。进一步扩大案件受理范围，确保当事人诉权，使司法救济真正成为公民合法权益保障的最后防线和保障。 且不说我国法律已明文确定了许多种法院不予受理的纠纷类型，单说能受理的案件当中，法院一旦发现案件与政府行为有关，或一方当事人人数众多、稍有不慎即引起群体矛盾，或新型的未曾有过的纠纷，大多不予立案，把矛盾的解决推回当事人自身。这样一来，法院固然有着相当的苦衷、很多情况下确是 “心有余而力不足”，但当事人并不认为法院“力不足”，而认为法院不作为或偏袒，由是矛盾四起。因此，国家应加强法院建设，赋与法院应有的权能，使法院不但有权受理各种纠纷，且真正有权处理各种纠纷。各国家机关，尤其是政府行政机关应当带头尊重并执行法院生效判决，树立司法权威，只有这样，才能将纠纷重新引导回诉讼机制加以解决。 众所周知，出租车无故拒载者，如被举报，会受到相应追究，可是，为什么，公民的合理诉求无人处理会得不到相应的追究和处罚？这合理么？ 大力推行司法公开，加大司法监督，惩治司法腐败，加大廉政教育，尤其是加大对司法腐败和违法违纪干警的惩处，营造清正廉洁的司法干警队伍。 （三）改革信访功能，让“信访”名副其实。 “法治优于人治”已是公认的治国理念，依法治国已是我们根本的治国方略，完善司法救济和其他各种以法治为要义的权利救济模式，是我们的目标和任务。信访功能应回归原位，取消它的权利救济功能；有关上级部门也不应将信访案件数量的多少作为考核地方官员政绩的一项标准和依据。具体到涉诉信访，只要是有关裁判对与错的问题，一律由当事人按法律程序办理；反映有关法官裁判中的腐败徇私行为，信访部门则应及时向有关部门转送；信访部门不对具体案件当事人予以救济，但对大量的共性问题应当及时做出反应，并督促有关部门从大量个案中找出共性问题予以解决。 1、正确对待信访，重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位，尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。 信访作为一种现存的制度，既没有必要否定它，也不必寄予过高的希望。既不能谈“访”色变，也掉以轻心，从根本上把握司法救济与信访救济的关系，畅顺公民权利救济的司法救济主渠道，使信访作为一种临时补充和辅助、回归到其本位职能上来。 2、建立信访与行政复议、诉讼、申诉等行政与司法救济等法定纠纷解决渠道的衔接机制，比如在各级行政复议机关和人民法院在信访机构设立接待室等，使大批涉法涉诉的信访案件直接进入复议或诉讼等程序，最大程度的将矛盾纠纷通过法定的程序和救济渠道解决，将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来，对信访制度及诉讼等司法制度进行较大力度的改革，使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。 3、修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来。 4、领导在重视信访工作的同时，减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。 众所周知，近年来，各级政府大都设立了综治中心、维稳中心之类的部门，毋庸置疑，这对社会的稳定、和谐，起到了积极的作用，但是，亦不可否认，这些所谓的“中心”在对待“信访”类问题上，与信访部门大多承担着同样的职责：不是根据相关法律、法规及党的文件政策规定、耐心细致的向访者解释、说明、解决问题，而是敷衍塞责、应付了事。为何不成立一个信访综合处理中心、让所有信访者有一个陈述、申辩、诉说、上访事由能够得以彻底解决的地方？诉求确有理由者，当即处理或转交相关部门并监督限期处结。如此疏导，使上访事件按照相应性质、分门别类地进行分流，加以引导，将其导入诉讼、调解、仲裁或行政解决的分渠道。同时，政府应重视律师作用、引导律师参与涉法信访。在某些情况下，政府似乎是公民的对立面，公民更为相信的是律师，因此，政府主导、律师有序参与涉法信访，对事情的解决大有裨益。而很多情况下，律师的作用被严重忽视甚至是被藐视（笔者此言绝非危言耸听，现实中确是这样）、认为可有可无…… 五、结束语。 信访制度的建立和实施，在联系党、政府与群众方面起到了巨大的作用，但时下我国正处于经济社会急剧转型期、大量深层次复杂矛盾和纠纷频现，加之信访制度执行中的瓶颈制约，使得信访实务弊端凸显，急需对其进行完善。重新定位信访救济，将信访救济剥离至司法救济中来，充分发挥司法救济这种国家强力保障的权利救济方式在化解社会矛盾纠纷中的功能；充分发挥法院在社会矛盾化解中的司法裁判、调解和司法确认的作用，用最小的诉讼成本最大限度地消除当事人之间的矛盾冲突，正确、良性、科学地化解社会矛盾；加大对法院系统的制度和财力投入力度，为法院提高审判质量和效率提供有力保障；法院自身要大力推动司法公开，强化司法监督和对司法腐败的惩处，提高司法救济的效率和权威性；建立和完善司法救助制，让社会的弱势群体打得起官司，充分依靠司法救济渠道消融社会纠纷和矛盾。 正确处理好信访、是公民的合理诉求得以及时处理，是一项系统工程、综合工程，需要各级政府、司法各部门联动，多管齐下，大力提升司法救济权威和权能，强化司法救济在社会矛盾纠纷化解中的能力，为跨越式经济社会发展、为公民合理诉求的实现提供有力的司法保障和支持，以此推进依法治国方略的实施和富民强国步伐的加快。 山东大学法学院 马文君 山东德宇律师事务所马世富 联系电话：13561405946 （注：本文字数7862） | 
