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一、行政公益诉讼的内涵

1、公益

公益即公共利益，它是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。公共，是属于国家的、社会的、公众的或公有公用的;利益，就是好处。笔者认为，行政公益诉讼中的公益，主要有两层涵义：一是社会公共利益，即社会的、公众的或公有公用的利益，是社会全部或者部分成员所享有的利益;二是国家公共利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。

2、公益诉讼

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人(包括自然人、法人和其他组织)利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也包括公民、法人和其他组织以自己的名义对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法向法院提起诉讼，追究相对人法律责任的活动。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。公益诉讼与私益诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。

3、行政公益诉讼

有学者认为，行政公益诉讼，是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织(包括作为法律监督机关的检察院)，认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。笔者同意这个观点。有学者认为，就我国的情况来说，需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共利益等。在传统“无利益即无诉权”的观念支配下，传统行政诉讼无论在理论上还是在实践中，均认为原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提起诉讼。也就是说传统行政诉讼实际上是行政私益诉讼。行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，行政公益诉讼与行政私益诉讼相比，根本区别一是在于起诉人可以是与案件无直接利害关系的人，二是在于诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。

二、行政公益诉讼特征

行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体履行查处损害公益行为的职责及其他维护公共利益的职责，诉请撤销行政主体损害公益的行为，它与传统行政诉讼相比，主要有以下几个特点：

1、行政公益诉讼的目的是维护公共利益。诉讼对象的公益性是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼的最重要的特征，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。在公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益，而非某个人或某些人的利益。尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质不会因此而改变。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家利益和社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平。

2、行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系。起诉主体的广泛性也是行政公益诉讼的一个重要特征。行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何机关、组织和个人，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者。因此，仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是很不够的，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的人提起行政诉讼的权利。

3、行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是损害尚未发生，但可能发生。诉讼影响的前瞻性是行政公益诉讼的又一个特征。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。行政公益诉讼争议的利益通常代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。因而，行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。

三、行政诉讼的基本原则

第一 有利于尽可能地保护公共利益的原则

建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。

第二 预防滥诉的原则

公民行政公益诉讼最主要的特点，是公民都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。

从我国的实际情况出发，可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生：

1、报告制度。即公民可首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举，如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的，或处理得不满意的，方可向人民法院提起行政公益诉讼。

2、法院把关。法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的起诉书后，应对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院举行听证会，借鉴行政处罚的制度，召集原、被告以及社会有关人士，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序。如果听证会决定不予立案而原告还坚持起诉的，由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金，在原告败诉后予以没收或补偿给被告，若原告胜诉，诉讼保证金由法院退还原告，并给予适当奖励。

3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而起诉被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。

第三 原告胜诉后应给予奖励的原则

在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。

违法行为，意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为，是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼，使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网，出现在社会的每一个角落。

四、国外情况

行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为中国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在中国建立行政公益诉讼的可行性。

(一)英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

(二)美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。 　　美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。”可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

(三)法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。

(三)德国

设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

(四)日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

五、现实必要

在中国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。

第二，保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。

第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。

六、【行政诉讼原告资格】确立行政公益诉讼原告资格的必要性

1、行政自由裁量权的扩张对传统行政诉讼原告资格的挑战

行政自由裁量权的兴起，至少在两个方面，给传统原告资格认定标准带来巨大压力。其一，自由裁量权下许多立法条款的含糊的、抽象的或者模棱两可的性质，使得行政机关从宽泛的授权中取得了对相关人法律保护利益之外的利益产生影响的权力。其二，行政自由裁量权之所以会如此广泛地赋予行政机关，主要是来自于要求行政机关主动、积极行政的需要，而不再是传统行政法模式下消极的守夜人。

2、涉及公共利益的个体私益救济会产生救济不全和资源浪费

涉及公共利益的个体私益救济有着天然的缺陷：公民以其个体利益受到损害为由要求对违法行政行为进行司法审查，必然以其个体利益得以救济为限，法院一旦确认其个体利益的正当性并予以救济，即告诉讼终结。而此时，一方面其余受到相同损害的个体若不提起诉讼，则其利益无法救济;另一方面其余个体若分别提起相同诉讼，法院将扮演重复相同判决的角色，将导致有限的司法资源的极大浪费。违法行政行为尚未得到普遍的有效监督，大量的个体利益或司法资源却在遭受着损失，社会资源遭到浪费。在这种情形下，一种具有行使代表性权利特征的救济途径——行政公益诉讼的产生，已成为十分必要。

七、公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别

公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉，主要体现在法律关系方面的区别。

(1)民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引起诉讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议，被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时，以民事法律关系为基础。

(2)行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系，即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。

(3)刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院起诉被告的诉讼。

(4)公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提起诉讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中，确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人，只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。

八、要建立公民行政公益诉讼制度，从目前看，主要存在如下障碍和困难：

一是我国目前还是发展中国家，社会生产力和经济发展整体水平还欠发达，作为上层建筑领域范畴的公民行政公益诉讼制度的建立，必须适应相应的经济基础。社会的物质生活条件尚未达到富裕程度，作为意识形态领域范畴的公民的民主、法制意识的提高，也必须有赖于社会物质文明的不断进步。

二是由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平欠平衡，人民群众接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制约着全体社会成员民主、法制意识的普遍提高。如果对诉权主体不严加限制，势必造成滥用诉权的严重后果。

三是我国公、检、法各机关和国家行政机关的司法资源相对短缺，对公民行政公益诉讼的司法救济尚存许多困难。按照我国诉讼法的规定，除特殊情况外，必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，个人就要承担费用。可以说，在大多数情况下，公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。

四是在我国宪法和许多法律中，虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践，从理论和实际的结合上，依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高，逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义，二是为获得奖励，追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。

五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲，本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份起诉。而这种做法，在形式上是以个人的名义起诉，赔偿也首先是对个人的，具有很大的局限性。

六是一旦建立公民行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。

因此，建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程，在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，司法权与行政权的平衡与协调，司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是，作者认为，并不能因为有上述障碍和困难，就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。

九、路径选择

在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法(作为和不作为)的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍：一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题;二是扩大行政公益诉讼的原告起诉资格;三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对行政公益诉讼的起诉权、抗诉权。

十、利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：

其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本(这对中国这样的发展中国家来说尤其重要)。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。

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