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公告送达方式在审判实践中的适用

公告送达方式在审判实践中的适用

作者： 任正辉 聂新国

民事诉讼法第八十四条规定了公告送达方式。所谓公告送达，是指受送达人下落不明或者采用民事诉讼法规定的其他方式都无法送达时，法院将需要送达的诉讼文书登载在报纸上或张贴于法院的公告栏中，并要求受送达人在法定期间内到指定地点进行一定的诉讼行为。公告送达的规定，有效地保护了当事人的民事权益，也使得法院在一方当事人下落不明或者采用民事诉讼法规定的其他方式都无法送达的情况下，仍可以按照法定程序正常办案，故各地法院在审判、执行中有较多的运用，具有很高的实践、实用价值。但随着经济的发展和流动人口的增加，适用公告送达的案件较之以往有了较大增加，同时为了追求审判的“高效率”，审判实践中对公告送达的适用条件、公告内容、公告送达方式具有很大的随意性，以致造成被适用公告送达的当事人因未到庭应诉而不服裁判，拒绝履行判决义务，甚至上访等情况，给法院带来了不良影响，所以有必要对公告送达方式进行规范。

    一、公告送达方式在审判实践中适用的特点

    1、因当事人外出下落不明或者无法送达诉讼文书而适用公告送达方式的案件中，离婚案件和民间借贷案件比例最大。

    2、当事人一般难以应诉，案件基本上缺席审理，很少有当事人到庭应诉。

    3、从当事人的主观目的出发，既存在被告人恶意逃债或故意躲避的情况，也存在原告恶意利用公告送达规则，致使案件判决在实体上出现错误。

    二、公告送达方式在审判实践中存在的问题

    1、对适用公告送达的前提条件的界定认识不统一

    受送达人下落不明，或者用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等其他方式无法送达的，方适用公告送达。可见受送达人下落不明是适用公告送达的一个条件之一，也是目前适用公告送达最多的原因之一。但如何具备什么样的证据就可以认定受送达人已下落不明？由于法律没有明确的规定和要求，在审判实践中法官掌握的尺度也就不一样。有些是以当地公安机关或者基层群众组织出具该受送达人近期没有音信或者不知悉其外出的具体住址的书面证明作为依据；有些是以该受送达人的近亲属或原住所地邻居的证人证言或者笔录作为依据；有些又以原告的一面之辞作为依据。由于法官操作的尺度不一，导致适用公告送达有些随意性。另一个问题是何谓穷尽其他送达方式？是否穷尽的判断应该通过送达笔录反映出来，但审判实践中，大多公告送达的案件是没有送达笔录的。由于没有公告送达笔录，适用公告送达的原因和经过在案卷中没有记明，致使民事诉讼法第八十四条第二款的规定得不到落实。

    2、审查不严，扩大化使用公告送达

    公告送达被滥用的情形主要表现为以下几种情况：一是轻信当事人口述，直接使用公告送达。为了达到立案或胜诉的目的，原告或其代理人明知受送达人的相关信息，但恶意隐瞒，而有些送达人员在没有深入调查的前提下，不管被告是否真的下落不明，便轻信一方当事人口述。二是送达时未找到被送达人或者邮寄送达诉讼文书被退回的，疏于直接送达，不分析具体原因且不顾公告送达的适用条件简单采取公告送达。有些送达人员责任心不强，审查不严，对起诉人过分依赖，只向起诉人提供的地址送达，在送达不能时就扩大化使用公告送达方式。对案卷中出现的其他地址，如协议地址、按揭房产地址、租用房产地址、其他公文书上登记地址等，没有给予重视，而这些地址往往能够找到当事人。

    3、公告内容不规范，存在瑕疵

    首先是受送达人指向不明，公告中往往只有人名，容易因同名而引起误会；其次是在公告中未送达完相关的法律文书，也未向受送达人说明送达法律文书的具体内容。法院现行的内部审判流程管理规定，案件受理后，开庭前准备的各种事务性和程序性工作均由立案庭完成，特别是应当向受送达人送达的有关法律文书和书面告知受送达人的诉讼权利和义务，这是立案庭在案件开庭前所做的不可缺少的工作。如适用公告送达的，以上的步骤和程序也要完成。此外，有的公告还遗漏了举证事项、举证期限、判决书的基本内容、上诉事项等重要内容。最后，开庭时间表述模糊。现行的公告在表述开庭时间是“并定于举证期满后第三日X午X时（遇法定节假日顺延）”，并无具体确定日期，而且什么是法定节假日？有些公民特别是一些农民，对此并不一定了解，更何况举证期满后的第三日是否遇上法定假日。假如真的遇上法定假日，那如何顺延？这都得屈指计算或翻开日历或向人打听才知道。这给受送达人甚至作为原告带来了不确定性，也不符合便民诉讼的原则。

    4、公告的方式单一，难以达到预期效果

    为了节约诉讼成本，减轻当事人的负担，公告送达的方式大多是三选其一。在法院的公告栏张贴公告用得多，在受送达人原住所地张贴公告用得最少，而在报纸上刊登公告最多。在法院的公告栏张贴公告比较节约和省事，可有的法院却没有公告栏，在处理此问题上，大多是在公告的下文打上“（已张贴）”的字样，表明已完成张贴的有关事宜和程序。有些认为比较稳妥的做法是将公告在某一报纸上刊登，之后将报纸剪下附卷在案。但专业性报纸上的公告基本上无法实现通知当事人到庭应诉的目的。而且，报纸收取的公告费一次一般在几百元（而且是普通价），一个案件从立案到宣判基本上至少要两次送达，公告费近千元，令经济比较困难的当事人难以承受。

    5、恶意利用公告送达的案件屡屡发生

    有的当事人利用法律规定，进行恶意诉讼。比如利用配偶外出的机会或者故意安排诉讼文书退回而进行欺诈式离婚等。他们之所以这样做，是因为有的法院公告审查不严，而公告期满后即视为送达，法院据此作出的缺席判决，往往会支持起诉方的诉讼请求，如此时配偶方还未出现或者还未知晓，上诉期届满，所作出的离婚判决就是生效判决，而且解除婚姻关系的判项不能申请再审。此举不仅侵犯了配偶的婚姻自主权、子女抚养权、共有财产权等合法权益，更严重破坏了正常司法活动，同时还剥夺了配偶的诉讼权利。在虚构债务或刻意隐瞒债务人确切地址或利用债务人长期外出时起诉等方式进而公告送达的案件中同样如此，被告往往在执行阶段才知晓败诉，由于判决已经生效，使法院工作很被动。

    三、公告送达方式的法律规制

    鉴于审判实践中很多案件采取的公告送达方式不符合法律规定，以至于当事人对法院诸多异议，不断上访、缠诉或要求再审，同时因案件得不到及时执结，也损害了另一方当事人的合法权益，构成了社会的不稳定因素，因此应当对公告送达方式加以规范。

    1、规范公告送达形式

    加强对法院公告栏的管理力度，充分发挥其价值。对有证据证实被送达人经常回家或与家人经常联系而非真正意义下落不明的，尽量将公告张贴在法院公告栏，减少报纸上公告，这可以较好地解决法院的公告能不能让受送达人看见与受送达人看不看法院公告之间的矛盾。在采用报纸公告的情形下，应当采用公开发行或一般普及的载体，因为公告的目的在于最大限度地扩大社会公众特别是当事人和利害关系人“知晓”的范围，而不仅仅是方便法院案件的“了结”或“走一下程序”。法院应认真而审慎地确定公告的范围，从而恰当地选择公告的形式、地区、媒体，不拘泥于一些中央级别和专业报纸。此外，对于农村居民来说，因为很多人没有订报的习惯，一般也不会专门去看法院的公告栏，所以，这两种送达方式对受送达人是农村居民的就受到了局限。从法律规定上看，民诉法适用意见对于公告送达方式只是作了选择性规定，没有强调应在受送达人原住所地张贴公告，但从社会效果看，对于采用在法院公告栏内张贴或在报纸上刊登公告方式送达的案件，应同时在受送达人原住所地张贴公告或者在人口流动量大的车站、码头、银行等处张贴公告内容，使公告起到公而告知的作用，增强公告送达的效果。

    2、完善公告格式和内容

    随着形势的发展，现行的公告范本已不适合要求，应予以改革，以切实保障当事人的诉讼权利。首先，在受送达人的后面，应当列举受送达人的基本情况，尽量加注户籍所在地等相关身份信息以便阅读公告的公民知道受送达人究竟是哪个地方的人，减少因同名而引起误会，有利于受送达人获取信息，同时避免给同姓名的案外人带来不必要的麻烦。其次，在公告中应送达所有的法律文书，并说明内容，此亦为法律意义上的要求。公告送达起诉或上诉状副本的，应说明要点，答辩期限及逾期不答辩的法律后果；送达传票，应说明出庭地点及逾期不出庭的法律后果；送达裁判文书的，应说明裁判主要内容，一审的还应说明上诉权利、上诉期限和上诉的法院。此外，当事人申请回避和限期举证的权利也应在公告中予以明示。离婚案件，还应将婚姻法第四十六条规定的权利、义务告知受送达人。第三、公告开庭的时间应明确、具体。既然公告发布的开始时间已经确定，那么公告开庭的时间就应直截了当的明确是某月某日某时，不需让当事人去推算期满后是否顺延。此项工作由公告的张贴人或刊登载体完成，切实可行，以免当事人摸不着头脑，不便于当事人确认开庭的具体日期。

    3、严格公告送达条件，慎用公告送达

    法院受理案件时应要求原告提供双方当事人的详细地址和联络方式，当事人是自然人的要提供身份证明、辖区的户籍证明或者街道证明材料；是法人或者其他组织的，应提供当地工商部门或其他登记机关的证明，证实当事人的住所地等详细情况。在送达时未找到被送达人或者邮寄送达诉讼文书被退回的，不可一概而论，而要具体问题具体分析。如果被送达人因特殊原因，暂时无法送达到的；被送达人是法人或其他组织，其住所地搬迁新址的，需要查实的等情况，均应等到特殊原因消除或查实后再进行送达，不宜直接采取公告送达。被送达人下落不明应该有公安部门或其他基层单位如街道办事处的证明材料予以证实，必要时要对受送达人的近亲属或上级主管部门、股东进行调查询问，不能以起诉人的单方主张而确定被送达人下落不明。此外，要完善送达笔录，在案卷中记明公告的原因和穷尽送达方式的经过，尽可能地向受送达人的近亲属或者有承继关系的组织、个人调查了解受送达人近期的情况以及其他联系方式，询问是否能转交送达，释明如不能转交，法院将按规定适用公告送达并产生相应的法律结果，并将情况记录在卷，防止公告滥用。同时，鉴于送达涉及的是程序性事项，对符合适用公告送达情形的案件，不宜由法院依职权行使，当事人提出申请后，经法院审查后予以启动公告送达程序。

    公告送达毕竟是一种推定送达，且在司法实践中公告送达案件大多为缺席审理、缺席判决，一方当事人的缺位，必然导致诉辩双方力量的失衡，很大程度上会直接影响案件审理结果的公正性，所以公告只是一种不得已而为之的送达方式，也只有在其他方式都无法送达的情况下适用。因此，对于诉讼文书的送达应坚持以直接送达为主，留置、邮寄送达为辅，公告送达为补充的原则，在完善公告送达方式的前提下，还应尽量使用其他方法送达，慎重适用公告送达方式。

（作者单位:江苏省徐州市鼓楼区人民法院）