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土地权属争议案例连载之二十三

校地权属应当归谁所有

    一、争议当事人

申请人：甲管理区经济合作社

被申请人：某中心小学

二、争议的基本情况

争议地坐落在某管理区原一队某地，面积4857平方米。

1972年冬，原中心小学被洪水摧毁。1973年初，原二队召集所属生产队长和群众代表讨论决定，将小学迁到原属一队所有的某处耕地上新建。当时，二队、小学与一队签订了《关于新建校址面积产量承担合约》，合约规定新建校舍土地的全部产量，分派给所属的19个生产队（含甲队）分担，抵消甲队的部分征购任务。签订《合约》后，一队交付计产面积6.79亩耕地给乙大队建成学校使用至今。二队从1973年起每年为一队减除粮食征购任务7805斤，其中减公粮4059斤，购粮3746斤，在此公购粮任务中：一队每年应承担公粮267斤，购粮246斤，共513斤外，其余的征购任务按人口分摊到全大队十八个生产队缴纳给国家。新建学校用地的公粮至今仍按《合约》执行。但购粮部分履行至1979年下半年后不再支付购粮款给一队。学校自建成后20多年来，未曾有人对学校用地提出异议。1992年在某镇进行地籍调查丈量发证（未发证）时，认定新校址占地面积4857平方米，也明确现争议地的权属和四至。1993年冬上述四申请人要求管理区确认新校址的土地权属归他们所有和继续履行《合约》，遭到甲管理区拒绝，引发纠纷。后经所在镇及管理区多次协商未果，遂诉至市政府。

当地市政府于1994年3月17日作出处理决定书，将中心小学校址用地面积4875平方米的土地所有权属国家所有，使用权属中心小学。申请人不服，期限内向市人民法院起诉，一审法院作出维持县人民政府的判决。原告不服一审判决，又上诉当地市中级人民法院。市中级人民法院以确认争议地归国家所有缺乏事实和法律依据为由，撤销一审判决和县人民政府的处理决定，由县人民政府重新作出处理决定的判决。1995年，当地市人民政府经过认真分析讨论，重新作出中心小学用地属甲管理区经济联合社集体所有，使用权归中心小学的处理决定，申请人不再起诉而终结。

三、处理意见及适用法律法规

这起土地权属的争议案，经历了政府行政处理，一审法院维持，二审法院撤销，政府重作四个阶段。几经反复，使案情定性更加准确。

当年申请人与被申请人所签订的《关于新建校址面积产量承担合约》是土地转让的合约还是租借形式的合约，也就是说土地权属是否转移的问题，是解决本案如何做到合理、合法的关键问题。从该合约的条款可以看到，二队（现管理区）从1973年起，按每年亩产1150斤计算折合稻谷7805斤抵减一队的征购任务，其中公粮4059斤，购粮3746斤，分摊到该大队所属的19个生产队（含一队）负担，购粮款按国家收购价每年由二队兑付给一队，而公粮至今都一直仍由19个生产队（含一队）按原分摊任务缴纳给国家。按当时的历史情况，大多数办公或企事业单位需要使用农民集体的土地都是以减公购粮的形式作为补偿而使用的。甲管理区就是以这种形式使用现在中心小学校址的。也就是说，所使用的土地的权属已经发生了转移。

该校址用地虽签有合约，并进行过一定的补偿，但当年所建学校所抵减原权属生产队的公粮至今仍由19个生产队缴纳给国家，只不过以签订合约的形式并进行一定的补偿，将原属生产队的土地所有权转移给二队（现管理区），并一直由学校使用了20多年，所以，所有权应属甲管理区经济联合社。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条第2款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。原国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地……《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村民集体所有：

1.签订过用地协议的（不含租借）；2.经县、乡（公社）、村（大队）批准同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定的补偿的。”这些法律、法规都说明争议地应属甲管理区经济联合社所有，使用权归中心小学是不容置疑的。

市政府最后作出的处理决定，遵循了两条原则：一是尊重历史事实。鉴于70年代法律法规尚未完善的历史背景，当时大多乡村办企事业使用农民集体的土地都是以减公购粮的形式，作为一种补偿而使用的这一历史事实，该校用地就是在这种背景下使用的。该校用地自1973年2月申请人与被申请人自愿达成《合约》以后，申请人即交付耕地给被申请人新建学校，被申请人也在当年已按《合约》的约定兑付了补偿。二是尊重使用事实。该校用地自1973年2月双方自愿达成《合约》交付土地建成学校使用至今已20多年，在这20多年中从来没有任何人对学校用地提出异议。故此，市政府最后作出现争议地所有权属甲管理区经济联合社集体所有，使用权归中心小学的处理决定后，申请人也不再起诉而使此案终结。

四、案例评析

调处土地纠纷，主体即系处理主体和争议主体必须明确合法。处理机关必须符合法律规定，即确权和主管部门所具备的权限；争议主体即当事人必须拥有土地权属的法定资格和事实根据。确权的权力主体，法律是有明确规定的。《中华人民共和国土地管理法》第16条明确规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》第7条对确权主体按照分级负责的原则，对处理土地争议案的职权范围也作了明确的规定。使各级政府各施其责，既克服了互相推诿，也对滥用权力者给予了限制。争议主体也应该合法。土地所有权只能是属国家所有或者农民集体所有两种。国有土地只能确权给国家所有。不能将属农民集体所有的土地确定为国有。当前，农民集体所有的土地可根据实际情况确权给乡（镇）经济合作总社、村经济联合社和村民小组的经济合作社所有，即农村集体的土地所有权只确定给以上三种经济组织集体所有。

在调处土地纠纷中，我们要严格区分国有土地和农民集体土地的所有权，二者的性质是截然不同的，不能混为一谈。国有土地法律上有明确的规定：“一是城市市区范围内的土地；二是1950年实际土地改革法时，没有将土地所有权分配给农民的土地；三是1962年实施《六十条》时未划入农民集体范围的土地；四是国家建设征用的土地。”农民集体所有的土地法律法规也作了明确的规定：“一是土地改革时分给农民并颁发了土地房产所有证的；二是实施《六十条》时确定为集体所有的土地。”农民集体所有的土地和国有土地之间的性质有时也会发生变化，即农民集体所有的土地之间性质有时也会发生变化，即农民集体所有的土地可以依法转变为国有土地，但国有土地不能转变为农民集体所有的土地。这是必须严格掌握的政策界限。

本案市政府在第一次作出处理决定时，将本属甲管理区经济联合社所有的土地，确权给国家所有，显然是缺乏法律依据，不符合法律规定的。这是在处理有关此类的土地纠纷中应引以为鉴的。