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土地权属争议案例连载之十八

1982年国家建设征用土地条例公布生效以后，占用土地仅有协议，而未办理手续的，

经依法处理后，可以取得土地使用权

一、争议当事人

申请人：甲镇某农机站

被申请人：甲镇某村二社

二、争议的基本情况

1999年12月7日，甲镇某农机站要求确认甲镇某村二社用于农机修理加工厂的厂房用地为国有土地，农机站享有土地使用权。农机站认为，1980年，根据区公社党委、管委会指示和农业生产发展需要，经甲镇某村二社干部、社员同意，农机站占用该社1亩土地修建农机修理加工厂房，并明确了用地四至界线，按规定一次性付清了五年的年均常产折价土地补偿费976.5元。农机站现持有双方于1982年6月30日签订的《关于修建农机站占用一大队二队土地协议书》为据。

某村二社则认为，农机站于1979年占地修建的农机修理加工房用地，占1.2亩，只凭1982年6月30日签订的一个协议，于1983年元月付清了青苗款，而无政府的批复，违反了1982年国家关于征用土地条例下达后，未按条例规定办理征用土地手续的要依法补办手续，才能具有合法的土地使用权的规定，要求确认该土地所有权为某村二社集体所有。

三、处理意见及适用法律法规

当地县国土资源局于2000年114日分别向争议双方送达了《土地权属争议案件受理通知书》，派出专人组成调查组，并于同年5月，依据调查情况及现场对占地进行测绘成图，认定该宗土地面积为603平方米。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定：“1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用农民集体土地，依照有关规定进行了调查处理后仍由全民所有制单位、城市集体制单位使用的，确定为国家所有，凡属上述情况以外未办理征用土地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续或退还农民集体。”和1982年《国家建设征用土地条例》第九条“征用土地应当由用地单位支付补偿费。各项补偿费标准：（一）土地补偿费、征用耕地（包括菜地）的补偿标准为该耕地年产值的三至六倍，年产值由被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。……征用无收益的土地一律不予补偿。（二）青苗补偿费和被征用土地的房屋、水井、树木等附着物补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定，但是在开始协商征地方案后抢种的作物、树木和抢建设施一律不予补偿”。第十条“为了彩头安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助，安置补助费的标准：（一）征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的2-3倍，需要安置的农业人口数按被征地单位征地前农业人口和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被征用前三年的平均产量和国家规定的价格计算，但是，每亩耕地的安置补助费最高不得超过其年产值的十倍”的规定，县国土局提出以下处理意见：

1、甲镇农机站现使用的土地603平方米（包括公共过道）已建成永久性建筑，无法退耕地，可按当时协议和征地补偿规定补办征地手续，其他土地所有权为国家所有。

2、1982年甲镇农机站与某村二社签订的“协议书”只付给了某村二社土地补偿费和青苗附着物补偿费。而按当时的有关规定，农机站还应按年产值的10倍（最高）付给某村二社安置补助费，双方按规定完善安置补助费补偿。

经报当地县人民政府审核批准，由县人民政府作出了《关于甲镇农机站与二社土地权属纠纷的处理决定》，送达双方当事人，双方当事人均未申请复议或起诉。

四、案例评析

本案中某村二社，对系争土地主张权利的一个重要理由就是，农机站于1979年占地修建的农机修理加工房占地1.2亩，只凭1982年6月30日签订的一个协议，于1983年元月付清了青苗款，而无政府的批复，违反了1982年关于《国家建设征用土地条例》下达后，未按条例规定办理征用土地手续的要依法补办手续，才能具有合法的土地使用权的规定，这就提出了一个问题：1982年国家建设征用土地条例公布生效以后，未办理征地手续，仅仅有当事人之间的协议，是否可以取得土地权利。笔者认为是可以的，本案的处理也正是贯彻了这一原则。具体理由如下：

从征收（征用）的性质上来看，征收是国家对集体土地所有权的强制购买，其购买是不以当事人的意志为转移的，补偿也是根据法律的规定，不允许当事人之间任意突破法律规定补偿的范围。而协议恰恰是当事人之间意思表示一致的结果，是否出场，价金多少，都由当事人自由协商。所以，如果当事人自己达成了协议，用地单位从集体手里取得了土地所有权，那就没有必要通过国家征收来进行。但是，我国的土地管理从确保农用的目的出发，为了避免用地单位和农村集体通过私下签协议，来买卖土地，导致农田流失，所以，1982年的《国家建设征用土地条例》第二条明确规定，禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企事业的经营。这实际上不但否定了农民买卖、租赁土地的意志自由，而且剥夺了农民利用土地参与经营、投资、充分实现土地价值的重要途径，不但对农民利益是不利的，而且也不符合农村经济发展的现状。现实中要求乡镇企业，事业单位统统履行征地手续也是不现实的。所以，1986年《土地管理法》第四十三条就做了变通：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”而本案中的农机站就属于乡镇企业。由此可以看出，严格按照《国家建设征用土地条例》的形式规定，而忽略其精神，以至于和《土地管理法》相冲突，这是不合理的。所以，到了1995年，确权规定就以土地管理法为基础，做了相应修改。1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用农民集体土地，依照有关规定进行了调查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征用土地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续或退还农民集体。这样，就把征地手续变成了国家对原有协议的效力进行审查和承认的方式。只要不违反法律的规定，当事人间的协议就是有效的，应该承认双方间土地权利变动的效力。从另一方面讲，由于城市集体经济组织，全民所有制企事业单位或其他组织购买集体土地的，牵涉到土地所有权的变更，为了禁止土地变相买卖所有权，必须先把土地所有权转为国家所有，然后，买方才能再从国家那里取得国有土地使用权，而为了做到这一点，也必须办理征地手续。所以，征地手续是从集体土地所有权向国家土地所有权转变的必经环节。

总之，为了强化农村土地管理，减少农村集体土地流失，杜绝变相买卖土地所有权，征地手续是非常重要的，但是，这些都是对当事人意志的限制，而不是对当事人意志的否定。对经审查合法的协议，应承认当事人之间土地权利变动的效力。