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土地权属争议案例连载之十七

土地权属争议双方均无法提供有效证据时按照使用现状确定土地权利

一、争议当事人

申请人：甲村

被申请人：某国营农场

二、争议的基本情况

双方争议土地伴于甲镇西北部与乙镇交界处公路以南，总面积5042.72亩。2001年12月，某国营农场根据省农垦总局下达的生产任务，在其七分场公路旁进行机耕时，甲村认为该地由于历史权属纠纷未得到有效调处，应保护土地利用现状要求停止耕作，从而引发土地权属争议。

甲付主张争议地属于该村民小组集体所有。甲村称：纠纷地历史上是该村的村址、祖居地，“四固定”的耕作地，一直是该村的用地。1957年，政府在天水分流处建设的该公路为双方的分蜀线。前后该村在争议地上营造防风林网，种植橡胶、桉树及其他农作物，至今还有3000余亩该村的橡胶、林木。1976年11月县革委会虽下达了《关于某国营农场与甲村各生产队坡地纠纷处理意见》，但未送达该村，因此不是生效的文件。此后土地权属仍有争议。1984年，县政府在处理因甲村在纠纷地上发包1000亩引发的纠纷时，组织各方达成口头协议：“保持现状，等候处理”。1988年6月，省中院在二审裁决因该农场在争议地上种植橡胶42亩的引发的纠纷时，裁定土地权属由县人民政府处理。而县政府至今未处理权属争议，纠纷地仍维持现状。2002年3月18日，当地县政府处理农村土地纠纷确定土地权属领导小组办公室下发《关于国营农场与甲村土地权属界线有关问题的答复》，但该文不属于县政府下达的处理决定。

农场主张争议地属于国家所有，土地使用权属于农场。农场称：争议地是1966年其并场队（现七分场）原本大队带入的传统习惯用地，并按其界线旬入统一规划（该规划界线未经政府批准）。1976年县革委会在调查调解未成的情况下下达了文件，划清了双方的土地权属界线，国营农场严格执行该文件并重新调整规划。2003年3月，农场在取得县确权办相关文件后进行耕作。

经查：1976年11月县革委会下达的文件，在处理甲村与农场据大队土地纠纷部分，只有东、南、北三条界线，而没有西界，对争议范围未进行完整的界定，留下隐患，是一份发生法律效力但又不完整的处理决定。1984年，县政府要求双方保持现状、等候处理；1988年6月，省中院二审裁定土地权属由人民政府处理；2002年3月18日，县确权办10号函是一份函复，不是县政府下达的处理决定。因此，县政府至今未依法处理。甲村除部分争议地上的橡胶、桉树及农作物外，未能提供其他合法有效之权属证据。该国营农场虽提供按并场队使用界线及按文件所划定的界线所作的规范图，但规范图未经依法批准，不能作为确定土地权属的依据。按照2001年11月的土地利用现状经实地调查：甲村使用争议地2797.92亩，国营农场使用争议地2053.03亩，公共墓地（作为国有后备土地）191.77亩。

三、处理意见及适用法律法规

以2001年11月的土地利用现状为基准，签订《土地权属协议书》，明确谁使用的土地就确权给谁，县政府对双方签订的协议书进行确认。

适用的法律法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《省确定土地权属若干规定》第三条：“确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法规、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展”。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第三条、第四条。

在省国土厅、县政府的鉴证下，甲村与某国营农场于2003年9月签订了《土地权属协议书》，明确了双方的土地权属界线，规定甲村使用的2797.92亩土地属甲村民小组集体所有，农场使用的2053.03亩土地所有权属于国家，使用权属于国营农场。

四、案例评析

由于我国长时间以来土地权利立法处于空白状态，土地流转混乱，许多土地纠纷积累了很多年，而且由于土地登记制度一直没有建立起来，主张土地权利的证据多有跌，在事过多年之后，争议双方当事人谁也无法举出有效证据来证明自己的权利，此时，原则上应该按照双方的使用现状确定土地权利的归属，达到维护现状的目的。

一是维护现状就是对现存秩序的维护。任何对土地的占有使用，都在某种程序上形成了对土地的依赖，一旦种上庄稼、树木，建筑了房屋，再改变当事人的土地利用现状，就会造成巨大的经济损失，也将打破人们的稳定生活。所以，在双方均没有证据证明权属时，尽可能的维护使用现状，按照使用现状确定土地权利归属，有利于稳定社会秩序，减少生活动荡和经济损失。

二是在法理上，占有往往就是权利的外衣，使用土地的现实往往意味着使用土地的权利，权利往往就是对事实的确认，所以，土地权利往往要推定为使用者所有，除非另一方有足够的证据推翻这种推定。在另一方无法有效地推翻这种推定时，就应把权利确定给现使用人，从而达到维护现存秩序的目的。

三是在本案中，甲村除部分争议地上的橡胶、桉树及逐作物外，未能提供其他合法有效之权属证据。国营农场虽提供按并场队使用界线及按县革委会所划定的界线所作的规范图，但规划图未经依法批准，不能作为确定土地权属的依据。任何一方都没有足够的证据推翻对现有使用者权利的推定。所以，按照现状确定土地权利归属是正确的。

四是在处理本案时，容易被《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农场集体所有的，属于国家所有”误导，这里的“不能依法争议土地属于农民集体所有的”是一个“充分必要条件”，是“完全、彻底”的概念。本案中农民集体能够提供有效但不完整的证据证明该争议地归集体所有，属于“必要”但非“充分”条件，因此第十八条不适用于本案。建议在今后修订的确权规定中明确“土地权属争议双方均无法提供有效证据时按照使用现状确定土地权利”的条款。