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土地权属争议案例连载之十四

1986年以后，租用集体土地未办理审批征用手续的如果已建成永久性建筑物的，

则补办征用手续，所有权归国家所有

一、争议当事人

申请人：甲村

被申请人：某针织有限责任公司（原为某针织总厂）

二、争议的基本情况

某针织总厂前身是市第一针织厂，该厂于1976年建厂，于1979年10月4日征用甲村三队耕地3.7亩作为扩建厂房用地。1986年6月争议双方通过协商达成协议，原市第一针织厂租用申请人4.2亩土地用于建煤棚子及两栋大库。租用日期从1986年1月1日开始，租金为每亩每年400元。1996年原市某针织总厂宣布破产，申请人找到原市某针织总厂留守负责人催要租金及归还土地，原市某针织总厂留守负责人矢口否认该事。由此申请人提出确权申请，要求归还土地。

经调查查明：1993年根据规定，关闭市第一针织厂；同年11月15日依据该文件，成立市针织总厂。1996年经市中级人民法院裁定宣布市针织总厂依法破产。根据相关文件成立某针织有限责任公司，同年依据转该厂部分资产的通知，将1769.26平方米土地划给某木制器材公司。2000年与甲村发生用地争议，争议地域为该厂北侧“煤棚”、西侧库房及二车间北（位于3.7亩土地内）的土地所有权。其中：１、该厂“煤棚”占地528平方米，其中有批件的面积为267.75平方米，余下的260.25平方米土地没有办理征用审批手续。２、西侧“库房”用地经当地省革委会批准使用土地651平方米，用作该厂的食堂，托儿所及倒班休息处。当时建的食堂、托儿所及倒班休息处的建筑已经拆除，其位置是现在某公司的集资楼。从现场看没有明确的参照物，当时征地的具体位置与现状存在较大的差距。但可以确定的是，现“库房”用地及某公司的集资楼建筑占地合计为2089平方米。因而可推定有1438平方米土地没有办理土地审批手续。３、二车间北的土地现状与当时征地用途基本相符，可以确定有合法的权属来源手续，不存在土地权属争议。

三、处理意见及适用法律法规

根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，1995年3月11日原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十七条、第二十六条的规定，对甲村民委员会与原市针织厂的土地权属争议，提出行政处理意见如下：１、煤棚用地。对于未办理征地审批手续的260.25平方米菜地，由用地单位原市某针织总厂（现某针织有限责任公司）按租用时即1986年的规定补办手续，土地归国家所有，使用权归原市某针织总厂（现某针织有限责任公司）所有。２、库房用地。对于未办理征用手续的1438平方米荒地由用地单位（原市某针织总厂）按租用时即1986年的规定补办手续，土地归国家所有，使用权确定给原某针织总厂（现市某木制器材公司）。３、该厂二车间北的土地。该处土地的所有权归国家所有，使用权归原市某针织总厂，即现某针织有限责任公司。

四、案例评析

本案主要涉及到《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十七条的理解适用。根据第十七条的规定，“一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。”但在本案中，协议达成的时间是1986年6月，尽管租期的起算是从1986年1月开始的，但租期只不过涉及到租金问题，对协议效力的判断不能以租期为标准，而只能以协议达成的时间为标准，所以本案事实是在通知发布之后发生的。根据第十七条的规定，1986年3月《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》之前或者之后在处理效果上有什么区别吗？从第十七条的正确解释，我们可以看出，租用农民的土地是否返还，关键在于能否返还，如果能够返还就予以返还；如果不能返还，就补办征用手续。而判断能否返还的标准就是土地上是否具有永久性建筑物。那么即使租用在1986年3月之后，处理结果也不会不同，如果要求拆除永久性建筑物返还土地，会对社会经济造成极大的损失，安置起来也有很大的难度。在国外，如果是平等的民事主体之间的租用关系，当承租人违反合同约定，擅自建设永久性建筑物时，出租人即可以依法要求解除租赁合同，收回土地。但是，我国的情况与国外不同，国有企事业单位的用地往往都是通过国家征用的，国有单位背后往往是国家。所以，国有企业单位和集体之间在土地权利义务关系方面是不平等的。一般来说，只要国有企业单位需要，国家都会对土地进行征用。

此外，由于我国一直不承认集体土地使用权的流转，对已经建设了房屋的集体土地，无法通过设定对集体土地的使用权来维护房屋所有权人的利益，这导致了在解决集体土地所有人和房屋所有人之间的利益冲突时，我国所能选择的出路只有两条，要么对集体土地进行征收，把集体土地所有权变为国家土地所有权，然后国有土地使用权进入流转；另一种方式就是不予征收，将土地返还给集体组织，房屋所有人将房屋拆除。二者权其轻重，合理的选择就只有国家征收一条路可走。另外，我国法律禁止农村集体土地使用权的流转，实际上只是赋予了农村集体以土地的使用权和有限的价值权即国家征收时的补偿权利，如果农村集体将自己的土地出租给他人，也就意味着它没有适用的必要，那么通过征收实现其有限的价值权就是合理的选择。

因此，考虑到中国的特定历史情况，《土地管理法》分布之前，对租用集体土地的，如果因建有房屋等永久建筑不能返还的，原则上按照租用当时的规定，补办征用手续。所有权转为国家，现使用单位享有国有土地使用权。即使时间上并不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第十七条，也应按照第十七条规定的精神来处理；其次，本条针对的是耕地，而非建设用地。对此，案情中语言不详。但根据举重明轻的原则，对严加保护的耕地，如果已经建成了永久性建筑物，尚且可以不予返还，对建设用地当然更可以如此适用。