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国有土地与集体土地权属争议案例之四

国家未确定集体所有的林地、草地、山岭、荒山、滩涂

以及其他土地为国家所有

一、争议当事人

申请人：甲经济合作社

被申请人：绿岛某社

二、争议的基本情况

1993年3月，某经济开发试验区征用争议土地，该区甲经济合作社（以下简称甲社）向该区绿岛经济合作联社属下八个经济合作社（以下简称绿岛某社）提出争议，要求政府将征收款划给该社所有。

争议地面积190亩，该土地被征收时属绿岛某社使用。解放后至1958年6月，在乙公社党委规划和组织下，以甲小乡（甲社前身）为主，在其他小乡（包括绿岛某社在内）及有关单位的帮助支援下，筑起堤坝，海水再无法进入堤坝，这样既开通了一条简易公路，方便了甲乡群众的出入，又使争议地由海尾变成了可以开发使用的土地。1958年至1964年，政府对争议地没有确权，甲大队（甲社前身）和绿岛大队（绿岛某社前身）属下的生产队和个别群众自发至争议地开垦，种植农作物或养鱼等，同时有部分争议地丢荒。1964年底为了灭荒，经乙公社党委研究决定，对该坝海尾的土地进行划分，界线是：从某林场屋东北角起向该坝堤划一垂直线，该线北面土地约190亩（好现争议地）属绿岛大队，该线南面土地约200亩属甲大队。1965年初，绿岛大队按照公社划定的界线将争议地分给属下乙村子（即现某社）耕种。1970年至1972年间，在当地县委工作组的指导帮助下，绿岛大队属下的乙村对争议地进行农田基本建设，平整土地，改良土壤，田丘方格化，并把与甲大队土地的分界线由小水沟改造为大水沟。从此，此沟便成为双方土地的分界线。1981年绿岛某社将争议地按人口比例分到各家各户经营至征用土地时止。

三、处理意见及适用法律法规

1994年，当地市政府作出《处理决定》，将争议地所有权和使用权确定为绿岛居委会。甲社不服，起诉至当地市中院，中院以争议主体不合格和甲社为主筑起堤坝没有得到利益为由撤销了当地市政府的决定。1999年7月，当地市政府根据中院的判决，对争议主体作了纠正，对事实作了反复核查和补充。市政府认为，解放后至1958年6月争议地是公共海尾，权属属国家所有。1958年6月至1964年底由于修筑了堤坝而变成可使用的土地，但争议地所有权性质没有改变。1964年底，经乙公社党委划分，争议地的使用权已经划给绿岛大队属下乙村（队）所有，并且连续使用权、收益至1993年3月争议时止，时间较长。因此，争议地的使用权应归绿岛属下各社所有。甲社以其筑起堤坝，乙公社党委划分给其经营，有连续的经营使用事实为由，主张争议地的权属，证据不足，理由不充分，不予支持。在此基础上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第四款，《关于加强滩涂资源管理工作的通知》第一条、第二条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、第二十条、第三十六条，粤府[1996]第27号第六条的规定，把争议地的所有权确定为国有，使用权确定给绿岛某社所有。

四、案例评析

这是一宗典型的土地权属争议案。这宗权属争议案，双方均没有任何权属证书。调处此类案件，主要是要查证争议地权属的形成历史、现状和取得土地权属的途径和过程等，才能准确、合理地确认争议地的可能性归属。该案争议有三个焦点：

１、查清筑坝时该坝海尾的范围。政府在作出第一次决定时，对这一事实没有调查清楚。在重作中，查到了1957年测绘、1958年出版的１：2.5万甲村地形图，图上清楚地反映出当时该海尾的四至和面积，它既含了现争议的190亩土地，还包含了属于甲所有的220亩土地。也就是说筑起该堤坝，甲社也取得了相当一部分土地，如果该社再主张现争议的190亩土地权属，显然是不合理的，政府据此不应支持。

２、公社党委对争议地的划分是否合法有效。一种意见认为，堤坝是以甲社为主筑起来的，该坝海尾变成土地后其权属应属甲社，当时乙公社党委只是口头划分，没有书面文字记载，不能视为土地权属的转移；另一种意见则认为，公社党委的口头划分，是一种合法的政府行为，从划分之日起，争议地的使用权随即转移给绿岛大队。我们认为，解决历史问题，　能脱离当时的历史背景和实际条件，作为当时玫社合一的公社，公社对土地的划分，生产队不反对，就应视为自愿的、同意的，在土地法规没有完善的历史条件下，就是一种合法的政府行为，应视为有效。因此，在堤坝筑起后，争议地的使用权虽然可以说是属于甲社的，但是，由于1964年底乙公社党委的划分，使争议地的使用权已经合法地转移给绿岛某社了。

３、争议地的所有权是属国有还是属农民集体所有。一种意见认为，从1964年开始，争议地已经由乙公社划分给绿岛大队，接着绿岛大队又将争议地分给属下的乙村所有，其所有权应属绿岛某社集体所有；另一种意见认为，解放后至1958年6月争议地属公共海的一部分，1958年6月后虽然改变了争议地的用途，但是所有权性质没有变，且1962年“四固定”时政府没有将争议地的所有权确定为农民集体所有，其所有权仍属国有。我们认为第二种意见有法律依据。《宪法》第九条规定：“矿产、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《农业法》第三条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流等自然资源都属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第三条规定：“国家未确定集体所有的林地、草地、山岭、荒山、滩涂以及其他土地为国家所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据1950年《土地管理法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分给农民的土地属于国家所有。”实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围的土地属于国家所有。这些法律法规都说明争议地所有权属于国有性质。

此外，调处土地纠纷，争议主体必须明确、合格，主体不合格，将会导致被复议机关或人民法院判决撤销的法律后果。

当地市政府在作出第一次处理决定时，将争议地所有权确定给绿岛居委会，显而易见是主体错误。居委会是政府派出的一个办事机构，不能拥有土地的所有权；同时，实际长期使用土地的单位是其属下的八个经济合作社。因此，绿岛居委会在本案中不能成为一个主体，其合格的争议主体只能是绿岛某社。农民集体土地所有权只能依法确定给乡（镇）经济合作总社在种经济组织所有，否则，就是主体不合格。国有土地所有权只能确定给国家所有，如果将国有土地所有权确定给农民集体所有，则主体不合格。