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王树民：土地一级开发的概念和特征

土地一级开发的概念和特征

文/王树民  河北冀港律师事务所律师

随着我国城镇化进程不断加快，巨大的土地需求，给城市基础设施配置等方面带来巨大的压力，城市建设需要大量的资金，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等完全供给。原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求。因此，地方政府在老城改造、新城开发方面，不断探索着土地利用新模式。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。同年，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，这标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地也纷纷成立了土地储备机构。可以说土地一级开发是与土地储备制度相伴而生。

一、土地一级开发的概念及其形成过程

土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，我国城市土地一级开发是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐形成的新的土地开发形式。土地储备制度是由城市政府委托机构通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发后变成可建设的“熟地”，城市土地年度计划，由土地管理部门通过招标、拍卖、挂牌方式有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类经营性建设用地需求的一种土地管理制度。

土地一级开发的概念，至今未在全国性的土地法律法规中见提及。首次提到的是2000年北京市《中关村科技园区条例》，但该条例并未对土地一级开发的涵义做出界定。其次是2002年北京市《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》，称土地一级开发是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。再次是《北京市土地一级开发管理暂行办法》，称土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。此概念在形成过程中经历了三个阶段:   

第一个阶段萌芽期。从上个世纪90年代初期到2000年，我国主要是推行土地有偿使用制度改革时期，以生地协议出让为主。 这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。

第二阶段发展期。这个期间主要推行经营型用地招拍挂，形成了经营型土地招拍挂和协议出让并存局面，这一阶段是土地一级开发走向正规发展的过渡阶段。由于协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。

第三阶段规范期。2006年国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，工业用地同样实施招拍挂出让制度，协议出让土地的退出，促进了土地一级开发和二级市场的进一步分离。各地为规范土地一级开发行为，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。北京市率先出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨。2007年国家颁布《土地储备管理办法》，是从全国范围来讲土地一级开发进入规范期的标志。

二、土地一级开发的特征

土地一级开发是我国特有的名词，广义的土地一级开发是政府在国有土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地开发及土地储备三个环节，政府应完成土地收回、收购、整治、置换、征收等土地征购储备，由政府取得完整的国有土地所有权，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件以及供地计划等一系列开发事项。而狭义的土地一级开发仅指“土地整治”，即政府土地储备机构或企业对收购储备的国有土地进行地上物拆除、场地平整、市政配套基础设施建设等，达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或其他供应“熟地”的条件[2]。其具有以下特征：

首先，土地一级开发具有自然垄断行业的性质。土地一级开发所需资金量大的特点本身就提高了土地开发业的进入门槛，只有资金实力雄厚、信誉好的企业才能跻身于一级开发权的竞争行列中来。

其次，土地一级开发具有政府规制特性。由于土地不可再生，如果不存在任何外部约束机制，参与土地一级开发的企业就有可能成为市场价格的制定者，可能会制定出大大高于成本的价格，以获取垄断利润，其结果必然扭曲了社会分配效率，这就使以追求社会整体经济效率实现社会福利最大化为导向的政府规制成为必要。

第三，土地一级开发具有行政垄断特性。土地一级开发行政垄断特征表现在地方政府及其职能部门是行政垄断的主体，而行政权力是行政垄断的来源。目前体制转轨阶段，中国的反垄断主要就是反行政垄断。如何有效地分离自然垄断和行政垄断也是土地开发政策实践中的一个关键和难点问题。

三、土地一级开发与土地储备、土地整理的区别和联系

2007年颁布的《土地储备管理办法》，所称土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备可分为前期开发、储存以备供应两个环节，这里的“前期开发”实际上即是土地一级开发。可见土地储备包含土地一级开发，通过土地一级开发，实现土地储备。

土地整理源于早期对农用地的平整等，随后此概念也用于建设用地。土地整理更多的是一种工程实施过程，而土地一级开发除了工程特征之外，还涉及征用、拆迁、权属转移、利益分配以及政府调控等等。由此可见二者在内涵上有较大的区别。

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