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国有土地与集体土地权属争议案例之一

国家和城镇集体单位长期、连续使用农民集体土地

作为农业用途，土地所有权归国家所有

一、争议当事人

申请人：甲村

被申请人：乙农场

二、争议的基本情况

争议土地自1951年土改后就属于甲村几十户村民，以其持有的当地县政府于1951年11月签发的土地房产所有证为凭。该幅土地历经1956年的高级合作社和1958年的人民公社，一直属于该村集体所有并耕种。1962年7月23日，该生产大队因地多人少，把该幅土地赠予了丙大队进行长期自由耕作，合约中单列一条所有权归属问题：“甲方赠送土地所有权给丙方永远所有，甲方是无条件赠送”。而事实上作为受赠方丙大队并没有“长期自由耕作”。因不熟悉水稻生产，经不住蚂蟥叮咬的考验，不到一年便全部撤回老家。1963年，县政府为解决“土劳”矛盾，把该幅土地从“拥军”的角度转交给了当时驻该村某部队，并经营13年之久。1976年2月，部队撤离时，由当时的县革命委员会牵头，又把该幅土地移交给了市乙农场经营。1990年9月19日，经市农经委牵头，乙农场与甲村又签订协议，把该幅土地转包给了该村经营管理。2002年3月31日，甲村向市人民政府提出申请，要求确认对该幅土地享有使用权的事实。

三、处理意见及适用法律法规

市国土资源局经多方调查取证认为，根据当地县政府于1951年颁发的土地所有证，该幅土地所有权原来确实属于甲村，但是，由于该幅土地的所有权人和丙大队于1962年7月23日签订了赠送土地合约，致使该村丧失了对该幅土地原有的实体权利。丙大队在受赠不到一年时间因不适应耕作，又自动放弃了对该幅土地行使权利。1963年经县政府批准，将该幅土地转让给当地驻军作为农副业用地，部队连续使用土地达13年，1976年因部队调防，经县革委会同意，将该幅土地移交给乙民。1990年9月19日，经市农经委牵头，农场又将该幅土地的经营使用权转包给甲村，双方签订了承包协议，至此，进一步说明该村已经承认该幅土地不为本村所有的事实。根据原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条第二款的规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：

１、签订过土地转移等有关协议的；

２、经县级以上人民政府批准使用的；

３、进行过一定补偿或安置劳动力的；

４、接受农民集体馈赠的；

５、已购买原集体所有的建筑物的；

６、农民集体所有制文化馆事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制的。“认定当地驻军1963年使用原农民集体所有土地的行为，属于经县级以上人民政府批准同意的情形。因为《六十条》第二十一条第二款规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。……”当时的审查和批准，不能以现在的审批手续为标准。只要有证据证明，当时县政府为解决“土劳”矛盾，出面协调，将土地交给部队，应应当认为部队使用该块土地是经过县政府同意的。乙农场享有对该幅土地的使用权应属无误，故应维持现状，驳回甲村的申请要求。

四、案例评析

本案属于国有土地与集体土地权属争议案，争议土地经历了“集体-集体-国有”的土地权属变更过程，属于比较典型的安全。本案处理的关键有三点：

（１）   甲村与丙大队的土地赠予行为是否有效。本案中甲村和丙大队1962年7月23日签订的赠予合约，双方主体合格，意思自愿，符合一般民事合同要件，并且当时法律（1950年6月28日《土地改革法》、1954年9月20日《中华人民共和国宪法》、1962年9月有《农村人民公社工作条例修正草案》）也无禁止规定。故应认定该土地赠予行为有效。

（２）   丙大队是否放弃了对该幅土地的所有权。本案中，丙大队受赠土地后耕种不到一年即抛荒，以后从未主张过对该幅土地所有权，在本案中也不是争议当事人，故可以认定，该大队放弃对该幅土地所有权的事实。

（３）   驻军取得该宗土地使用权是否合法及其法律后果。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》即《六十条》中第二十一条第二款规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。……”本着尊重历史的原则，当时的审查和批准，不能以现在的审批手续为标准，只要有证据证明，当时县政府为解决“土劳”矛盾，出面协调，将土地交给部队，应应当认为驻军使用该块土地是经过县政府同意的，当时县政府的行为就是一种批准行为。根据1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定，判定国家享有争议土地的所有权是毋庸置疑的。

我国实行土地公有制，在土地各项权能中更重视土地使用权。本案中的争议土地，从1963年起经县级政府批准，由部队和国营农场等国家单位耕种连续使用长达27年，从“轻归属，重使用”原则考虑，建议在《确定土地所有权和使用权的若干规定》的修订过程中应明确“全民所有制单位、城镇集体所有制单位，连续使用农民集体所有土地已满二十年的，该土地视为国家所有，原使用者继续享有国有土地使用权”。