王树民：城镇住宅用地使用权续期问题浅析

城镇住宅用地使用权续期问题浅析

文/王树民  河北冀港律师事务所律师  （TEL：15931108505  QQ：272270666）

物权法的出台，公民的物权意识被制度化，公民个人的财产权保护跃上新台阶，七十年的城镇住宅用地使用权期满后自动续期问题备受关注。尤其是我国个别地区在1990年国务院55号令颁布之前存在一批期限为20年的土地出让合同，目前期限已届满。如何续期、有偿还是无偿、地上房屋如何处置等一系列问题凸现。上海、深圳两市出台的城镇住宅用地使用权期限届满无偿收回的政策，进一步将城镇住宅用地使用权自动续期问题炒成热点。仁者见仁、智者见智，愿在此谈几点粗浅认识与大家探讨交流。

一、城镇住宅用地使用权立法进程

随着我国经济社会快速发展，土地的自然属性与商品属性不断被挖掘，土地权属、土地利用的制度设计也不断得到完善，针对城镇住宅用地使用权的立法更趋于理性，公民居住权保护更加充分。

一是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日发布  国务院令第55号）第十二条规定“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地70年；（二）工业用地50年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（四）商业、旅游、娱乐用地40年；（五）综合或者其他用地50年。”；第四十条规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”；第四十一条规定“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”。

二是《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年7月5日八届全国人大常委会八次会议通过  2007年8月30日修正）第二十二条第一款规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”、第二款规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

三是《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日六届全国人大常委会十六次会议通过  1988年12月29日七届全国人大常委会五次会议第一次修正  1998年8月29日九届全国人大常委会四次会议修订  2004年8月28日十届全国人大常委会十一次会议第二次修正）第五十八条第一款规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、场等经核准报废的。”、第二款规定“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

四是《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日十届全国人大五次会议通过  2007年10月1日起施行）第一百四十九条第一款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

二、城镇住宅用地使用权续期相关法律法规效力分析

自上个世纪九十年代我国开始实施国有土地有偿、有限期的土地使用权出让制度以来，多部法律、行政法规和诸多政策性文件当中规定了城镇住宅用地使用权续期问题，但不免有交叉冲突之处，厘清各自效力很有必要。

按照《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日九届全国人大三次会议通过  2000年7月1日起施行）第七十九条第一款 “法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”；第八十三条 “同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》系国务院制订的行政法规，其效力低于由全国人大及其常委会制订的《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》，关于城镇住宅用地使用权续期的问题应适用法律。而《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》效力等级相同，又以《中华人民共和国物权法》为最新，不难得出，关于城镇住宅用地使用权续期的问题应适用此法，即“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

三、城镇住宅用地使用权期满后自动续期的法律效果分析

第一，自动续期无须土地使用者再申请。我国《物权法》第一百四十九条第一款明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。” 该条款可解读为城镇住宅用地使用权人在使用权期间届满前不必再申请续期，应由行政主管部门主动办理续期手续。

第二，自动续期须土地使用者重新支付国有土地使用权出让金。我国《城市房地产管理法》第三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 、第二十一条第一款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”城镇住宅用地并非划拨方式取得，《物权法》只是将依申请获准城镇住宅用地使用权续期变更为自动续期，并未改变续期后使用国有土地的有偿性。

第三，自动续期的年限不应超过七十年。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地70年；……”续期的期限应在70年范围内并与首次城镇住宅用地使用权出让合同约定的年限相同。

第四，土地使用权人可放弃自动续期。城镇住宅用地使用权可因使用权人不支付续期出让金而放弃自动续期，从而使用权归于消灭，使用权人可以取回其建筑物及其他附着物。但所有权人即国家提出以合理的价格购买建筑物及其他附着物时，使用权人无正当理由不得拒绝。使用权人不取回其建筑物及其他附着物时，可以请求所有权人给予补偿。所有权人可请求使用权人在其建筑物及其他附着物可使用期限内延长使用权的期限，使用权人无正当理由拒绝延长的，不得请求所有权人补偿。

四、城镇住宅用地使用权续期问题的立法建议

基于房屋所有权的永久性与国有土地使用权的有期限性、有偿性之间的矛盾，立法中必须解决如下问题：

一是自动续期的期限必须明确。即七十年或与国有土地使用权出让合同约定的期限相同。

二是自动续期后国有土地使用权出让金缴纳的对象、标准必须明确。城镇居民一户有一套住宅的，住宅面积九十平方米以下（含）的免缴；九十平方米以上的，多出部分按累进制缴纳。一户有两套以上（含）住宅的，全部面积按累进制缴纳。城镇居民无自有住房又不享受廉租住房的，按不高于九十平方米面积的标准给予补助。配套土地、房屋权属登记的编号与身份证号捆绑的制度。

三是放弃自动续期的地上建筑物及其他附着物必须由国家收回并给予补偿，补偿标准参照建筑物及其他附着物的市场评估值。

四是自动续期的法律手续必须由属地政府的国土资源行政部门在法定期内办理完毕并以书面方式告知土地使用权人。

马光远曾指出“土地使用权的七十年大限问题，历来被视为悬在中国房地产市场的恐怖之剑，如何处理七十年大限的问题，攸关几乎所有民众的切身利益，考验政府的智慧和执政能力，因而备受关注。”当前，民众对于公权力和高房价的恐惧与日俱增。虽然物权法定，但定的不清，给民众增添了更多的焦虑和不安。解决城镇住宅用地使用权续期问题已迫在眉捷。期望中国的土地制度改革在公有制的前提下，早日实现国有土地与集体土地之间的双向流动，实现土地的真实价值，消除土地增值分配不均的现象。