郭永利律师

西乌旗人民政府强行收购供热企业

作者:郭永利 时间:2010-08-12 查看(2)

导     言

西乌旗日源城镇供热有限责任公司，是2003年由朱国军、满都拉等七名自然人，根据西乌珠穆沁旗人民政府的旗长办公会议关于“研究集中供热事宜”会议纪要安排，自筹资金设立的有限责任公司。现在供热锅炉90万吨，承载着全镇62万平方米的的供热面积（全镇约120万平方米）。通过几年的技术改造和管网建设，日前已经能够满足城镇发展的供热需要，特别是2009年少有的寒冬，供热满意率达到99%以上，用户反映良好。

2010年5月9日西乌旗人民政府与赤峰富龙公用（集团）有限责任公司签订“西乌珠穆沁旗城镇集中供热扩建改造建设建筑节能示范城镇框架协议书”，商定由旗政府负责收购现有的两个集中供热企业，再将集中供热的特许经营权交给赤峰富龙公司。

2010年5月27日，西乌珠穆沁旗人民政府向西乌旗日源城镇供热有限责任公司下发了收回特许经营权的通知，在与该公司就企业收购、经济补偿等未达成任何协议的情况下，于7月9日又向该企业派住保安、7月26日动用警力正式接管该企业。该企业因不服西乌旗人民政府的强制收购企业行为，委托北京王玉梅（呼和浩特）律师事务所律师代理维权，接受委托后律师事务所及时派出律师到当地进行调查、取证，全面掌握案件的客观事实，从维护企业合法权益、维护社会稳定的高度，作了大量细致工作。同时，此事也受到法制日报、内蒙古法制报等媒体对此事高度关注，及时派出记者赴西乌珠穆沁旗实地采访，现将法制日报上相关报导转载如下：

承办律师：北京王玉梅（呼和浩特）律师事务所  郭永利

内蒙古西乌旗政府在收回民营企业特许经营权上，对政府公权力究竟可以有多大，有了自己的标刻度。事实上，这类政府公用事业引入民营企业而产生的纠纷时有发生。政府在这个过程中如何平衡公共利益和履行合同两方的重量？民营企业又该如何大力投资去承担社会责任，又不用担心随时会被终结的合同？这些，法律需要给我们一个答案

                   政府收放经营权尺度该有多大        

本报记者 郭素凡

8月3日，内蒙古西乌珠穆沁旗（简称“西乌旗”）巴拉嘎尔高勒镇的草原盛会“那达慕”正在火热进行。身着红上衣的满都拉却一点观赛的心情都没有，赶去主席台旁希望能找到旗领导。三天来持续寻找旗领导却无果让他有点焦躁不安。

满都拉自己投资做监事的厂子西乌珠穆沁旗日源城镇供热有限责任公司，在7月26日被政府临时接管。

“我们有两处厂房，旧厂房大门已经被政府派人换锁，新厂房不但所有门被换锁，里面所有企业资料、账本、保险柜那些东西在7月26日都被政府抬走，厂门口一直派有警车把守，厂里还派驻两个保安”，满都拉告诉《法治周末》记者。

“我在厂里的宿舍门都被撬开了，里面的私人柜子被撬，物品都被拿走，包括我自己的书”，日源供热的另一位股东张恩宇讲道，“我现在只好住在宾馆里，是无家可归的人了”。

日源供热是巴拉嘎尔高勒镇的供热企业之一。小镇的集中供热面积不大，共120万平方米，日源作为民营供热企业承担了62万余平方米的供热任务，其余一半供热则由另一家民营企业北方供热承担。

然而，小镇的冬天却异常严酷，去年冷冬时节，镇上的温度曾达到零下40多摄氏度。这里一年的供暖期长达7个月，从每年10月初开始到次年5月初结束。因此，作为公共事业的供热在这里很重要，也被西乌旗政府列入“十件惠民实事”去落实。

西乌旗政府副旗长张永志向《法治周末》记者介绍，目前镇上的供热没有规划，没有系统指导思路，现有两家供热企业缺乏实力，造成供热不稳定、不均衡，为了确保供热正常运行，旗长办公会议决定，有必要尽快完成两家企业资产收购，另觅有实力的供热企业。

对于政府所给的意见“供热质量出现问题，已难以满足供热投入需求”，日源供热的几位负责人断然予以否认。

同样令他们焦心的，是即使保全不住企业，政府所提供的赔偿金额远低于他们所能接受的数目。

而政府的整个强制接管过程，内蒙汉子张恩宇顿一顿然后用力地说，“就是觉得憋屈”。

经营权放与收之争

    2003年6月15日，日源供热从西乌旗政府获得镇上罕乌拉街以南、巴彦高勒路以西大半个城区的供热任务。

之后的7年中，日源供热“根据旗政府的要求陆续投资三千余万进行供热管网等基础设施建设，现已经形成了覆盖整个供热区域供热网络，能够满足日益发展的城镇供热需要，供热状况良好，用户非常满意”，日源负责人告诉记者。

而在2010年5月19日，西乌旗政府《关于开展现有供热企业资产清查及收回供热特许经营权的通知》中，决定收回日源供热的特许经营权，因为“现有供热企业难以满足供热投入需求，造成供热不稳定、不均衡，用户反响强烈的实际”。

西乌旗政府提供的7月7日《关于临时接管日源热力公司的通知》中，收回原因又增加了日源供热“供热质量出现问题“，并且“公司内部管理混乱，股东间分歧较大、矛盾突出，无法形成统一决策，企业生产、经营不能正常推进”。

对此，日源的几位股东予以否认。负责技术管理的股东孙平告诉记者，“我们去年在那样的冷冬都保证了99%的用户室温合格率，今年年初又定了一个40吨的备用锅炉”。

据记者了解，现在日源供热有两处厂房，共有20吨锅炉2台，10吨锅炉1台，40吨锅炉一台；2010年初公司又在沈阳锅炉厂订购了一台40吨大型备用锅炉，现已制造完毕，因公司被政府接管，该炉还没有被运回。

孙平解释，平均1吨锅炉可以供1万平方米的供热面积，如果再高峰期供热率为80%，即1吨供8000平方米面积。按照现有锅炉共90吨算，高峰期可供热72万平方米，远远大于企业62万平方米的供热面积；今年新订购的40吨锅炉完全可以作为备用炉。

“我们并不是没有社会责任心和实力的企业，内部的股权纠纷也没有影响到去年冷冬供热任务的完成”，日源供热的总经理朱国军一再强调。

至于公司内部股东纠纷，据记者了解，公司之前确实有7位股东，李万林为公司法定代表人兼执行董事，可是在2008年8月19日，李万林因涉嫌职务侵占被立案侦查。公司股东一致通过决议，罢免李万林的法定代表人职务，推选股东朱国军担任总经理职务，全权负责公司事务，李万林在该股东会议决议上也签了字。记者又查阅西乌旗公安局2010年4月20日的起诉意见书看到，李万林有四笔款项被认定涉嫌职务侵占罪，并在2010年4月19日被取保候审，现案件已经移送西乌旗人民检察院审查起诉。

政府的接管程序

副旗长张永志告诉记者，去年北方严寒的天气给政府敲了供热的警钟，之后政府决定投入一亿五千万元全面改造管网，并与有实力的企业洽谈。

年初计划定了以后，政府同日源供热和北方供热做了沟通，北方供热首先表态“没有能力投资”，后日源供热的法人代表李万林表示希望政府将日源供热收回，但他们公司其他股东不同意，张永志说道。

5月9日，西乌旗政府终于物色到了合适的供热企业赤峰富龙公用（集团）有限责任公司，双方在这一天签订了框架协议书。协议书中西乌旗政府需要对现有两家企业进行资产评估，“回购固定资产并收回供热特许经营权，移交给新公司”。

但这时候，日源供热的几位股东还没有收到政府正式的收回经营权通知。

直到5月27日上午，据满都拉回忆，他们收到了落款为5月19日的政府《关于开展现有供热企业资产清查及收回供热特许经营权的通知》。

之后，满都拉讲，在未征得我公司同意的情况下，政府单方委托审计部门对日源供热进行清产核资。

张永志解释，在接管公司和资产评估上，李万林一直表示同意，他作为日源供热的法定代表人，政府也只能找他来商量做决策。且在7月6日，李万林以签字按手印的方式向政府申请解散日源供热公司，这之后政府下定决心接管日源。

对李万林因涉嫌职务侵占被取保候审的事情，张永志表示“不太清楚”。

北京王玉梅（呼和浩特）律师事务所律师郭永利告诉《法治周末》记者，李万林的法定代表人职务已经通过公司股东会被罢免，他的行为已经不能代表公司。况且，根据《公司法》第三十八条之规定，决定公司经营方针、合并、分立、解散、清算或者变更公司形式等，必须经代表三分之二以上表决权股东通过，即使李万林的法定代表人职务没有被罢免，也没有这一权力。

然而，之前日源供热的公司决策、之后的强制接管，政府主要以李万林为公司的代表，公司决策也并没有通过三分之二股东的同意。

7月9日，政府派接管人员强行进驻公司，继而派出施工人员在我公司的管网区域内进行管线施工，破坏了我公司原有的供热管线，满都拉回忆。

7月26日，西乌旗政府决定将日源收购资产金额确定为人民币3350万元，并强调“不得以任何理由阻挠接管工作；因不配合、不协助造成的损失及法律后果，由日源热力公司及当事人承担。”

同样在26日这一天，政府派警力接管了日源公司，并撬开公司的办公室、财务室、宿舍等，取走企业的管网图纸、管网专线建设资料、供热运行原始记录和用户测温记录、财务所有账目包括李万林涉案后被公安机关封存的账目、公司一切合同档案和执照、保险柜，甚至员工宿舍的个人物品，孙平告诉记者。

张永志解释这样的目的是“保护资料，怕他们在管网费等账目上作假”。

对于政府评估的3350万元，满都拉则认为，政府单方委托评估机构，违反资产评估的法定程序。

郭永利律师看来，政府没有与日源供热进行协商、沟通就单方与赤峰富龙达成协议，并强制收回企业，违反了《宪法》《物权法》《公司法》《行政许可法》等法律、行政法规的相关规定，侵犯了日源供热的财产权、经营自主权。

日源公司已于7月26日向锡林郭勒盟中级人民法院提起行政诉讼，该法院接收案件材料后在7日内并没有立案，也没有书面通知不予受理。现日源公司已经向内蒙古自治区高级人民法院提起诉讼。

                  政府收回公用事业经营权需依法进行

     随着政府职能的扩张，政府往往需要采取更多行政手段去完成公用设施的建设，其中一个方式就是引入私营企业，清华大学法学院教授余凌云告诉《法治周末》记者。

政府对经营权的转让，应该进行公开招投标，市场准入要公开、公正、透明，经过竞争方式选择合适企业；被选中的企业既要追求经济效益，也要追求社会效益，承担社会责任，中国人民大学法学院教授刘俊海指出。

转让时，政府和企业双方应该签订协议将权利义务以及如何收回经营权说清楚，将来发生纠纷后约定是找仲裁还是法院，中国法学会行政法学研究会会长应松年建议。

签订特许经营合同后，政府要采取诚信的原则履行民事合同，不能利用公权力侵犯民企的合法权利，更不能犯“红眼病”，在民企盈利后强行毁约收回，刘俊海讲道。

事实上，根据《行政许可法》第8条规定，政府只有在发放行政许可时所依据的法律法规修改或者废止，或者发生重大情事变迁时，才能收回行政许可，余凌云说，而且给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，政府应当依法给予充分补偿。

而政府能够强制收回涉及公用事业的企业，也只有一种情况，即企业无法生存下去，要破产，政府为了公共利益可以采取政府接管、政府补贴企业、另外引入第二家企业这三种方式。政府在引入第二家企业时，应该先与现有企业谈判妥当，再许可新的转让，余凌云介绍。

从程序上讲，根据国务院2004年全面推进依法行政实施纲要，对相关人有重大利益的事项，一定要走听证程序。如果政府强制接管企业，野蛮执法，余凌云则认为该行政行为具有重大瑕疵，是无效的行政行为。

双方合同终止，政府需要对投资者过去的投资进行赔偿，在资产评估时要聘请国家中立的评估机构，应松年说。

而在刘俊海看来，对企业的赔偿则要全额进行，既包括原始的直接投资，还包括根据企业利润率计算出来的间接损失。