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陕西神木县法官向煤矿讨要分红案所引发的再思考

陕西神木县法官向煤矿讨要分红案所引发的再思考

一、案情梗概

　  张继峰案发前系神木县法院监察室副主任、神木县法院沙峁法庭庭长。 

　　2005年2月，张继峰和妻子王和霞将共有的一套住房作价43万元，卖给张继峰的同学陈某。后来又将自己村里分给的街产以138万元变卖。随后，张继峰夫妇将夫妻共同财产以张继峰的名义与陈某等人合资，受让了他人所有的神木县孙家岔镇宋家沟煤矿，受让价款1800万元，其中张继峰夫妇180万元，占总投资的10%。入股煤矿后，张继峰夫妇先后从煤矿得到660万元，他们认为这些都是煤矿的红利。

　　2008年4月，张继峰夫妇获悉陈某早在2007年七八月间将煤矿以5000万元的价格转让给冯某、余某三分之二股份，陈某持有三分之一股份，且将法人代表变更为冯某。张继峰夫妇认为对方剥夺了他们受让煤矿的权利，遂将煤矿方起诉至神木县法院，要求法院确认其和妻子持有煤矿10%股份，并判令煤矿方给付其1100万元的红利及逾期给付造成的损失。

　　神木县法院立案后，因涉及法院内部人员，经请示榆林市中级人民法院，此案被指定横山县人民法院审理。在法庭上，原告方陈述了其180万入股煤矿的事实及所得分红的数额，并向法庭提供了相关证据。被告煤矿方陈某认为，原告入股的是60万而不是180万。而且，陈某认为，2005年2月张继峰夫妇以隐名合伙人入股，后来国家不允许公职人员入股煤矿，他们就给张继峰夫妇退还了两次共360万，算是退股，后来给的300万也是张继峰夫妇退出经营的费用。

　　一审法院审理查明，宋家沟煤矿在2005年转让给陈某，煤矿价值1800万元。同年2月，张继峰夫妇在宋家沟煤矿入股180万元，陈某给张继峰出具了“今收到张继峰宋家沟煤矿入股款壹佰捌拾万元”的条据，占该煤矿1800万元的10%股份。2005年、2006年张继峰夫妇在宋家沟煤矿分红360万元(两次，各180万元)。2007年7月底，煤矿扩股为5000万元，新吸收合伙人余某和冯某，与陈某各占三分之一份额。

　　冯某接管煤矿后，2007年按合伙金额100%分红，2008年按合伙金额120%分红，但2007年只给张继峰夫妇300万元，扩股后张继峰夫妇没有退出合伙，仍然是宋家沟煤矿的隐名合伙人，占煤矿股份10%份额为500万元。而陈某拿不出两名原告退股的证据，法庭不予支持。因此，一审法院判决，被告陈某在神木县孙家岔镇宋家沟煤矿的股份中，原告张继峰夫妇持有该煤矿10%股份;判令被告陈某给付两原告2007年分红款500万元、2008年分红款600万元共计1100万元(已付300万元)，驳回其他请求。

　　在一审的判决书上，法院认为，禁止公务员入股办企业是管理性强制性规定。合同是否有效，应当适用《合同法》规定的效力性强制规定，《法官法》《公务员法》并不调整民事活动，而原告只是在陈某名下的隐名合伙人。因此，原告不是煤炭企业的主管，并没有依职权直接参与办煤矿，原告没有违反《合同法》规定的合同效力性强制性规定，故原告民事合同主体成立。

一审判决后，被告煤矿方不服，上诉至榆林市中级人民法院，请求榆林中院撤销横山法院一审判决，驳回张继峰夫妇要求确认其在宋家沟煤矿持有10%股份及要求分红1100万元的诉讼请求，并承担一审二审诉讼费用。此案双方争议的焦点问题就是身为公务员的法官张继峰到底能否入股煤矿的问题。

　　煤矿方认为，张继峰是国家公务人员，以其身份，是不能从事营利性的经营活动的。根据《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》规定，国家机关工作人员不得投资入股煤矿，已经投资的应当撤出投资。因此上诉人认为，当时给张继峰夫妇的钱就是国家出台政策后的退股及红利。

　　张继峰一方则认为，我国《公务员法》规定公务员不得从事营利性活动，但这个规定是从权力管理角度出发，对公务员的私人法律行为资格进行了限制和剥夺，只是权力内部管理规定，不产生对外效力。公务员作为自然人进行的民事活动和效力应当依据调整平等主体之间财产、人身关系的民事法规来认定，违反《公务员法》的管理性规定并不必然导致当事人的民事行为无效。因此，当事人作为民事主体的合法权益应受保护。况且，张的妻子王和霞并非法官也非公务员，其投资权益更应当受到法律保护。

经审理，榆林市中院二审法院认为，张继峰身为一名法官，在陈旺荣的煤矿入股，违反《公务员法》和《法官法》关于禁止公务员、法官从事营利性经营活动的明确规定。中纪委等四部委2005年8月清理公职人员入股煤矿通知下发后，双方口头达成退股协议。陈旺荣于2006年和2007年分两次向张继峰返还款共计360万元，2008年又向张继峰支付300万元感谢费。双方对此无异议。二审法院认为张继峰诉请在该矿享有股份无事实依据，遂决定撤销横山县法院一审判决，驳回张继峰的诉讼请求。

笔者认为，二审判决虽然在结果上是正确的，但在本案当事人双方所争议的焦点，即公务员投资经商行为究竟有无法律效力没给出明确的答复。本文以该案为引子，分析、解释效力性强制规定和管理性强制规定的定义及其区分标准，并在此基础上，就如何在个案中准确辨别、适用这两种强制性规定，从而正确判断合同及民事法律行为效力阐述自己的观点。以期广大同仁一同探讨，如有不同意见，欢迎批评指正。

二、效力性强制规定与管理性强制规定

《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”根据上述两条规定，确定合同是否有效，一是考虑“法律、行政法规”的范畴，应限制在全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规。二是考虑什么是效力性强制性规定。

按照通说，强制性规范区分为效力性的强制性规范和管理性的强制性规范。所谓效力性规范，指法律及行政法规明确规定违反了这些强制性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些强制性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些强制性规范后如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。所谓管理性规范也称取缔性规范，指法律及行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。两者的根本区别在于对合同效力的影响,违反管理性强制性规范的合同，并不当然导致合同绝对无效；而违反效力性强制性规范的合同，为绝对无效的合同。

比较上述两个概念我们可以得出如下结论：1、如果法律本意不是禁止行为效果的发生，而在于规范人们的行为举止，则为管理性规范。2、如果法律彻底阻止这类行为实施，并且认定合同有效会导致直接损害国家利益的严重后果的，属于效力性规范。如果违反禁止规定时，只会损害一方民事主体利益时，则属于管理性规范。3、如果合同违反的禁止规定只是针对当事人一方的，而且这禁止规定完全是一方作为纪律条款来规定的，则属于管理性性规范。

三、效力性强制规定与管理性强制规定的区分标准

    笔者认为，对于如何准确区分效力性强制规定与管理性强制规定，应从二者的概念入手，从概念引申出二者的特征，再根据特征去辨别这两种不同的强制性规定，会得出更加科学的结论。综上，笔者认为二者应当采取正反两个区分标准。

    1、肯定性识别标准可以从以下标准判断：

    1、强制性规定如果明确规定了违反的法律后果是导致合同无效的，该规定属于效力性规定。

    2、法律法规虽然没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性规定。合同标的是国家法规所强制的，如果使得合同继续有效将会损害国家利益和社会利益，以此为标的的买卖合同因违反行政法规的强制性规定而无效。

    2、否定性识别标准上，一般而言，如果法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理或纪律管理需要，仅关系当事人利益的，一般都不属于效力性强制性规定，而属于管理性规定。具体可以从如下标准判断：

    1、从强制性规定的立法目的进行判断，如果其立法目的是为了实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可以认为并不属于效力性强制性规定，而属于管理性规定。

    如《城市房地产管理法》第三十九条规定了以出让方式取得土地使用权转让时应当符合的条件。按照该规定，如果开发投入不到25%，那么土地不得进行转让。而实践中往往当事人从国家一拿到土地，就可能与他人签订土地使用权转让合同，签订这个转让合同的时候，可能他的投入并没有达到25%。这种情况下合同是否无效？也就是说《城市房地产管理法》第三十九条的规定是否为效力性强制规定。答案是否定的。根据最高人民法院《物权法》研究小组以及最高人民法院民一庭杜万华法官的观点，违反该条规定不影响合同的效力，该条是行政管理部门对不符合条件的土地在办理土地使用权权属变更登记问题上所作的行政管理性质的规定，应当是物权变动的标准，如果违反该条规定，只能导致物权不能变动的后果，而不影响债权的成立与生效。另外从立法目的看，制定《房地产管理法》是为了解决房地产业发展中存在的房地产开发和交易行为不规范的问题，它主要调整的不是民事关系。其目的是为了维护房地产市场秩序，避免国家收益的流失，减少交易纠纷，而不是强制交易或限制合同自由。

    2、从强制性规定的调整对象来判断该规定是否为效力性强制性规定，一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，而管理性规范很多时候单纯限制的是主体的行为资格。

    如《公司法》第十二条规定：公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是应当办理变更登记。同时在该法的第二百一十二条又规定了不依法办理变更登记的法律责任：公司登记事项发生变更时，未依照本法规定办理有关变更登记的，由公司登记机关责令限期登记;逾期不登记的，处以一万元以上十万元以下的罚款。在这里，《公司法》第十二条的规定就属于管理性规定，公司超越经营范围所签订的合同不影响合同效力。

四、对本文所述案例的再分析

如前所述，二审法院在陕西神木县法官向煤矿讨要分红案中，对公务员投资经商行为究竟有无法律效力没给出明确的答复。二审法院根据庭审情况以及双方提供的证据，认定张继峰诉请在该矿享有股份无事实依据，判决撤销横山县法院一审判决，驳回张继峰的诉讼请求。本案确实以事实为根据以法律为准绳，我们不能说她是错案。且判决结果合法性、合理性兼具，令人信服。但是没有将本案形成判例，实属憾事。我国虽然属于大陆法系，但典型的案例通过舆论的认可会对法治建设形成积极影响。如果本案形成对公务员投资行为效力的认定之典型判例，这将是中国法治进程甚至是民主进程中的又一里程碑。

公务员投资经商，现在普遍认为这只是违反了管理性强制规定，因而合同有效。这种观点漏洞百出，值得商榷。如果公务员的巨额投资无法说清并证实资金来源，依照刑法规定当事人构成巨额财产来源不明罪，必定直接危害国家利益，因此，其违反的不是管理性强制规定而是效力性强制规定，合同必然无效。如果公务员以小额资金投资，违反《公务员法》第五十三条规定：“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：(十四)从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；” 《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第二条：“禁止私自从事营利性活动。不准有下列行为：(一)个人或者借他人名义经商、办企业；”这两条规定。依据《中国的反腐败和廉政建设白皮书》及十七大文件、国务院政府报告：“反腐败和廉政建设关系国家发展全局、关系最广大人民根本利益、关系社会公平正义与和谐稳定。”我们可以认为即使是小额投资也危害国家利益、社会公共利益。同样上述两条规定应属效力性强制规定。

让我们假设上述两条规定属于管理性规定。先让我们来看两个法条：《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条规定：“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”以及第十六条规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”从上述两条我们可以看出，即使是违反管理性强制规定，民事法律行为也不当然有效。

如果让公务员经商盈利，将会使公务员无法专心从事公务从而无法全心全意为人民服务；如果让公务员经商盈利，将会使公务员无法一心为公，很有可能滋生腐败及以权谋私进而侵害公务员的廉洁型。国家三令五申禁止公务员从事营利行为、有关部门一再出台政策对于经商营利的公务员一经发现立即撤职，这些都表明国家对上述理念的认同，以及国家对公务员经商持否定态度并严厉打击。认识到这一点，如果让合同有效并继续履行下去，于国家法律、政策、政治理念不符、有悖于人民意志并且危害统治秩序。人民法院完全可以依据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条、第十六条之规定依职权行驶自由裁量权认定合同无效。

从以上分析，我们可以得出两点，在个案分析中，必须结合案件事实与法律具体问题具体分析并综合考虑案内、案外因素。合同是限制合同双方当事人的法锁，合同的签订不是一个随随便便的事，在合同签订时，要考虑多方面因素，如，是否符合法律（合规）、对方履约能力、合同履行有无客观障碍（可行性）、当发生履约阻碍时如何处置及寻求救济（操作性）等等。

董佳峰