陈建国律师网

陈建国：律师惩戒制度的变迁与演进

      今年12月9日，司法部、全国律协在广州首次举办国际性、世界级盛会“世界律师大会”，作为律师制度恢复40周年最好的纪念。 1979年12月9日恢复重建不久的司法部发布《关于律师工作的通知》，要求全国各地恢复律师、重建律师工作机构“法律顾问处”。至此中断20多年的中国律师制度得以恢复。曾经的“右派”或散落于工矿企业“劳改”的五十年代律师，或五十年代学过法律专业的人员，筚路褴褛，先后被组织“唤醒”“召集”，纷纷“归队”，无怨无悔，栉风沐雨，重新出发。史称1979年中国律师制度恢复重建元年。律师恢复时全国仅212人，经过40年发展律师人数达46万，这标志着我国已由“律师大国”，向“律师强国”迈进。

       我执业36年，见证和亲历律师制度恢复发展，溯源中国律师惩戒制度创立和沿革过程，鉴往知来，不忘法治初心、牢记律师使命，永远在路上。

                                      民国时期的律师惩戒制度

      史料记载：民国时期的南京律师执行职务必须遵守如下义务：(1)必须加入首都（江宁）律师公会，并服从公会章程和决议；(2)非经释明有正当理由，不得辞法院所命之职务；(3)不得任意中止委任契约，对因其懈怠或疏忽致委托人受损害时，应当负赔偿责任；(4)不得兼任公务员、不得兼营商业、不得与司法人员等人为不正当往还酬应；(5)律师与办理案件之推事、检察官或司法警察官有配偶、五亲等内血亲或三亲等内姻亲之关系者、就其案件应自行回避。

      惩戒程序：对于违背上述义务（惩戒事由）的律师，由首都律师公会提出申请，或由首都地方法院首席检察官以职权呈请首都律师惩戒委员会予以惩戒。

       惩戒种类：警告、申诫、2个月以上2年以下停止职务、除名，四种措施。

       惩戒级别：惩戒机构分为律师惩戒委员会和复审委员会两级。首都律师惩戒委员会成员由首都高等法院院长担任委员长，院长指定该院庭长、推事为委员共同组成；复审委员会成员由最高法院及其指定的该院庭长、推事组成。

       惩戒管辖：根据《首都律师惩戒委员会组织规程》，首都律师惩戒委员会负责受理首都地方法院、高等法院辖区内的律师惩戒案件。被惩戒律师或首都高等法院首席检察官对首都律师惩戒委员会决议有异议的，可以请求复审委员会进行复审。

                   首都律师惩戒委员会成员（1946年10月25日）

       委员长：赵琛（首都高等法院院长）

        委员：骆元协、葛之覃、金世鼎、郑礼锷（庭长）、是雨巷、王鸿全、李懋、葛如棠（推事）

       1945年抗战胜利后，国民政府还都南京，颁布法规对南京沦陷期间出庭汪伪法院执行职务的律师进行惩戒。规定汪伪组织所颁发的“律师证书”一律无效；对于出庭汪伪组织法院执行律师职务者，自1945年9月3日战争结止日起，停止执行律师职务一年；对曾在伪组织任职的律师，已判罪者，撤销其律师资格；未判罪者，停止执行律师职务两年。

       汪伪时期的南京律师公会会长吕必纲被以汉奸罪提起公诉，并被判处没收其全部财产。  

                                   新中国五十年代律师制度

       新中国成立后，临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》，废除了《六法全书》和旧“法统”。1950年12月中央人民政府司法部《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，明令取缔旧律师制度，解散旧律师组织并停止旧律师的活动。中国出现律师的空白期，至1954年以后，新中国律师制度才缓慢建立。

      1954年《宪法》“被告人有权获得辩护”，为律师制度的建立提供了依据。同年颁布的《人民法院组织法》“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护”，从程序上确立了律师地位。1955年律师制度在北京、上海、南京、武汉、沈阳、哈尔滨等26个大中城市试行。

       1956年1月国务院批准《司法部关于建立律师工作的报告》，对律师的性质、任务、条件以及组织机构作了规定，但尚无律师惩戒之规定。1957年“反右”运动扩大化，律师制度被当作社会主义制度的对立物受到彻底否定。1958年底新中国创立三年的律师制度夭折、中断。

                                    律师制度恢复初期的奖惩制度

       改革开放后，1979年11月南京在全国率先恢复律师，重建夭折了20多年的“南京市法律顾问处”。律师执行职务，除遵守“以事实为根据,以法律为准绳,忠实于社会主义事业和人民利益”外，还要遵守下列义务：对于在业务活动中接触到的国家机密和个人隐私负有保密的义务；不得协助委托人或聘请单位捏造或歪曲事实，销毁证据，弄虚作假；必须遵守纪律，不得私自接受当事人的委托，不得私自收取报酬。

       1986年11月南京市司法局召开全市首次律师工作会议，通过《关于加强律师职业道德建设的意见》，决定开展律师职业道德教育、从业清廉教育和评先创优活动。对业务工作实行“两公开、一监督”（办案程序公开、收费标准公开、接受社会监督）。提高律师恪尽职守、从业清廉的自觉性。市司法局还制定了《律师职业道德及从业清廉守则》，规定律师应严格遵守国家法律、法令，忠于人民利益；实事求是，坚持真理；热爱本职工作，具有高度的事业心和责任感；认真钻研业务，保证办案质量；保守国家机密，保守聘请单位和委托人的秘密，不泄露当事人的隐私；遵守社会公德，尊重审判、检察人员，正确对待当事人；律师不得利用职权谋取私利；不得行贿受贿；不得给审判、检察人员请吃、送礼、行贿或提供其他利益；严禁办关系案、人情案；不得经商办企业；不得向当事人要求超标准的交通、食宿条件。

       律师执行职务违反上述规定，违纪违法的，视情节轻重，分别由所属律所、主管司法局给予批评教育、停止执行职务、取消律师资格或其他行政处分；触犯刑律的，移交司法机关追究刑事责任。对恪守职业道德、清正廉洁、秉公执法、业绩突出的予以表彰。

      史料记载：1980年至1990年，南京律所31个次、律师152人次受到市级表彰；2个律所被评为省先进集体；14名律师被评为省先进律师。其中，1985年南京市第一法律顾问处被司法部评为先进集体，并被省司法厅荣记集体二等功。

      1990年10月26日市司法局召开第二次律师工作会议,部署对律师队伍、律师管理整顿。思想整顿、纪律整顿和管理工作三个方面整顿。1990年12月21日成立了南京市律师协会。

                                     律师惩戒制度创建与沿革变迁

      1980年8月26日《律师暂行条例》，规定“为维护律师的合法权益，交流工作经验，促进律师工作的开展，增进国内外法律工作者的联系，建立律师协会。律师协会是社会团体。组织章程由律师协会制定”。因条例未规定律师协会对律师的管理职权，故司法行政机关是律师惩戒权的法定机关。

      1992年司法部《律师惩戒规则》，首次构建律师惩戒制度基本框架。律师当时定位“国家法律工作者”、事业编制国家干部，接受体制内惩戒。

      1996年《律师法》，规定司法行政机关监督指导和律师协会行业管理“两结合”体制。律师必须加入律师协会，律师协会性质是社会团体法人，功能定位自律性组织，律师协会有权按照章程对律师给予相应处分，律师协会对会员的部分惩戒权得到了法律授权和认可。

      2004年《关于进一步加强律师监督和惩戒工作的意见》，确立司法行政机关为主导的律师惩戒制度，明确司法行政机关有对律师“行政处罚权”，律师协会有对律师“行业处分权”。

      2007年《律师法》修正，行政处罚权仍由司法行政机关行使，律师协会有行业纪律处分权,并强化了律师协会行业自律职责。

       我国律师惩戒权配置框架,实际上包含司法惩戒、行政惩戒和行业惩戒三种类型，形成具有中国特色的律师惩戒体系。

       一是刑事司法惩戒和民事司法惩戒。《律师法》第四十九条规定，律师在九项违法行为中构成犯罪的，应当追究刑事责任。可能构成的犯罪有：行贿罪，介绍贿赂罪，故意或过失提供虚假证明文件罪，辩护人、代理人毁灭、伪造证据或妨碍作证罪，扰乱法庭秩序罪，煽动暴力抗拒法律实施罪，煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪和诽谤罪，故意泄漏国家秘密罪或者过失泄露国家秘密罪。

《律师法》第五十四条“律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的，由其所在的律师事务所承担赔偿责任。律师事务所赔偿后，可以向有故意或者重大过失行为的律师追偿”。故，人民法院可以通过民事判决，对于违法执业或过错执业的律所及律师进行民事制裁。

        二是司法行政惩戒和证劵监管惩戒。《律师法》第四十七条至第五十一条规定了司法行政机关有权对律师、律所实施警告、罚款、没收违法所得、暂停执业、吊销律师执业证、停业整顿、吊销律所执业证等制裁。

     《证券法》第二百二十三条“证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，暂停或者撤销证券服务业务许可，并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销证券从业资格，并处以三万元以上十万元以下的罚款”。故，证劵监管机关据此享有对提供证劵法律服务的律所、律师的行政处罚权。

       三是律师协会行业惩戒。《律师法》第四十六条第一款第（六）项“律师协会应当履行对律师、律师事务所奖励和惩戒”。律师协会根据2017年修订的《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》，可对会员违规行为作出的行业处分有六种：训诫、警告、通报批评、公开谴责、中止会员权利一个月以上一年以下、取消会员资格。

      2017年5月22日全国律协公布修订的《律师和律师事务所诚信信息管理办法》，建立律所和律师“守信激励名单和失信惩戒名单”管理制度，名单向全社会公开，任何机构和个人都可以查询。“失信惩戒名单”信息与有关部门互联共享，实施联合惩戒。奖励信息长期有效，不良信息效力期限为5年。

      台湾地区律师惩戒四种：警告、申诫、暂时停职、除名。台湾《律师法》第39条律师有以下行为的应当受到惩戒追责：有违反《律师法》所禁止的行为；有应受刑法处罚的犯罪行为；有违背律师伦理规范或律师公会章程，且情节重大的行为。

      可见，对律师执业过程中的同一个行为，如果该行为同时违反了律师惩戒制度规定和其他法律规定，该律师将会因该行为受到法律追究和律师惩戒，不受一事不再理司法原则的限制。台湾《律师法》《律师伦理规范》《律师惩戒规则》是台湾律师惩戒制度的重要组成部分,台湾律师惩戒机构为设在“高等法院”的律师惩戒委员会和设在台湾“最高法院”的复审委员会，惩戒委员会和复审委员会人员，由法官、检察官和律师共同组成。惩戒委员会和复审委员会委员的任期，均为一年。

       台湾律师惩戒程序比较复杂，首先由台湾地区检察署、主管机关或律师公会负责将律师投诉案件报送给律师惩戒委员会，并应于报送时将与律师投诉相关的证据材料同时送达被投诉律师。再由被投诉律师接到投诉材料后，可在20日内进行申辩。对于投诉案件，调查方式包括惩戒委员会自行调查和委托法院进行调查。最后由被投诉律师在规定时间内进行申诉和辩解，相关机构做出决定并形成最终处理意见，即决议书。若被投诉律师对处罚结果不服而提出复审申请的，亦应在规定时间内进行申请的提出，相关机构应该按照既定流程进行处理。

      香港地区律师制度，将律师分为大律师（Barrister）和律师（Solicitor）。大律师又称为“诉讼律师”，专门从事法庭的诉讼辩护业务；律师又称为“事务律师”专门从事非诉讼业务或初级、区域法院的诉讼业务。两者只是执业范围不同，并无高低等级之别。

       香港律师惩戒适用情形有两种：违反律师执业操守的行为和犯罪行为。香港《执业律师条例》对与律师执业有关的特权、限制及罪行有明确规定。例如，《执业律师条例》规定，没有执业资格的事务律师、大律师不得直接或间接地以事务律师、大律师的身份行事，否则属犯罪；事务律师在监禁期间不得以事务律师身份展开诉讼或抗辩；事务律师被除名或已被暂时吊销执业资格便不能受雇其他律师而执业；如果该律师故意隐瞒上述事实而向其他律师求职或被雇佣从事与其执业有关的工作，否则应认为其行为是犯罪。香港律师的行为违反相关规定时，就有可能受到判断为犯罪和律师惩戒的双重处罚。

       事务律师和大律师执业操守略有区别。《事务律师执业规则》规定，保持自己处理业务的独立性或正直品格；依法履行职务，不受其他机关和当事人的干涉；确保当事人选择律师的自由；维护事务律师个人名誉或整个事务律师行业的名誉；提供的服务要达到适当的工作标准，并以最大限度地保护当事人的最佳利益的方式进行工作；努力履行对法院的职责等。与之相对应，《大律师执业行为守则》规定，诚实公正执业；保持人格独立；不得从事任何使本人或大律师行为蒙受恶誉，或妨碍司法公正的不诚实行为；应奉行大律师礼仪和道德；必须使自己的执业行为符合法律、法规和执业守则所设定的标准。

       律师惩戒制度，是律师制度中非常重要的组成部分，是律师管理的一项基本制度，对于维护律师基本道德标准和从业素质，有着不可替代的功能。进入新时代，律协大作为，纪律和行规挺在前面，敢于“举旗”、勇于“亮剑”，“抓小、抓早”、防微杜渐、“严管厚爱”。法律规定对律师行业进行监督和惩戒，是为了维护律师行业自身的生存和发展，同时也是为了更好的实现司法正义。