周是宏的空间

民告官胜诉案例解析

　　（一）首部

　　1．判决书字号：江苏省南通市中级人民法院（2006）通中行初字第0011号。

　　2．案由：不服行政复议决定。

　　3．诉讼双方

　　原告：杨镜新。

　　委托代理人：周是宏，江苏南通瑞慈律师事务所律师。

　　委托代理人：杜子龙，南通市诚成法律服务所法律工作者。

　　被告：南通市人民政府。

　　法定代表人：{丁0x}，该市市长。

　　委托代理人：{施1x}，该市人民政府法制办公室干部。

　　委托代理人：{张2x}，该市人民政府法制办公室干部。

　　第三人：{杨3x}。

　　委托代理人：{刘4x}，南通市江东法律服务所法律工作者。

　　4．审级：一审。

　　5．审判机关和审判组织

　　审判机关：江苏省南通市中级人民法院。

　　合议庭组成人员：审判长：陆桂华；审判员：刘萍；代理审判员：何玲。

　　6．审结时间：2006年9月18日。

　　（二）诉辩主张

　　1．被诉具体行政行为

　　2005年12月9日，南通市人民政府根据{杨3x}要求撤销港闸区人民政府向原告核发的港闸芦字第60710045号村镇房屋所有权证的申请，作出了通政复决（2005）127号复议决定书。该复议决定认为，港闸区人民政府在村民房屋所有权证登记统计表中明确表明房屋的来源为祖传的情况下，并未调查取得充分的证据以证明本案所涉房屋属于杨镜新个人所有，单凭“南通市郊区社员住房及宅基地情况登记”即向杨镜新颁发了房屋所有权证，缺乏事实根据。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认港闸区人民政府向杨镜新颁发所涉两间房屋的房屋所有权证的具体行政行为违法。

　　2．原告诉称

　　1996年，原告和第三人分别领取了房屋所有权证，作为多年生产队长的第三人也已在当年就知道有争议的两间房屋登记在原告名下，其多年来从未提出异议，直至2005年9月26日才申请行政复议，其已超过了复议期限；原告是复议行为的直接利害关系人，被告既没有通知原告参加复议，也没有向原告了解案情，就直接确认原告合法拥有的房屋产权证违法，严重侵犯了原告的合法权益，其程序违法；被告认定港闸区人民政府的颁证行为缺少证据的理由片面，缺乏充分性；原告房屋所有权证不涉及重大公共利益，被告作出确认违法的行政行为不当。请求法院撤销被告的复议决定。 3．被告辩称

　　在复议程序中，港闸区人民政府不能提供证明第三人已经知道或者应当知道颁证行为的证据，故被告认为第三人申请复议未超过复议期限是正确的；本案事实清楚、法律关系并不复杂，被告认为没有必要通知原告参加复议，且法律规定是“可以”而不是“应当”，被告的复议程序是合法的；港闸区人民政府在第三人享有部分继承权的情况下，将有争议的房屋所有权证发给原告，属主要证据不足，被告确认港闸区人民政府发证行为违法是正确的；确认违法是行政复议申请决定形式之一，确认港闸区人民政府发证行为违法并未确认房屋属哪一方所有，仅是使争议之房屋恢复到发证前的状态，未侵犯原告的合法权益。请求法院维持被告的复议决定。

　　 3．被告辩称

　　在复议程序中，港闸区人民政府不能提供证明第三人已经知道或者应当知道颁证行为的证据，故被告认为第三人申请复议未超过复议期限是正确的；本案事实清楚、法律关系并不复杂，被告认为没有必要通知原告参加复议，且法律规定是“可以”而不是“应当”，被告的复议程序是合法的；港闸区人民政府在第三人享有部分继承权的情况下，将有争议的房屋所有权证发给原告，属主要证据不足，被告确认港闸区人民政府发证行为违法是正确的；确认违法是行政复议申请决定形式之一，确认港闸区人民政府发证行为违法并未确认房屋属哪一方所有，仅是使争议之房屋恢复到发证前的状态，未侵犯原告的合法权益。请求法院维持被告的复议决定。

　　4．第三人述称

　　第三人在港闸区人民政府发证时并不知道其已将有争议的两间房屋登记在原告名下，直到拆迁时才知道自己的权利被侵犯，第三人及时申请复议未超过复议期限。港闸区人民政府发证事实不清，并存有法律上的缺陷，被告作出确认违法的复议决定是合法有效的，第三人同意被告的复议决定。请求法院维持被告的复议决定。

　　（三）事实和证据

　　江苏省南通市中级人民法院经公开审理查明：原告杨镜新与第三人{杨3x}系兄弟。1992年10月20日，南通市人民政府下发了《批转〈市城乡建委关于村镇房屋产权登记发证工作的若干意见的通知〉的通知》，要求各县（市）、区在1993年年底前在村镇范围内全部完成村镇房屋产权登记发证工作。1996年，港闸区人民政府根据原告的申请，将坐落在{地址:0}16组（原南通市郊区芦泾乡建设村9组）5间房屋（其中包括有争议的两间厨房）登记在原告名下，并向其核发了60710045号村镇房屋所有权证。同时，港闸区人民政府根据第三人的申请，也向其核发了60709016号村镇房屋所有权证（其中不包括上述争议的两间厨房）。

　　2005年9月26日，第三人向被告申请行政复议，其认为港闸区人民政府核发给原告房屋所有权证上的两间厨房原来是父母祖传财产。1976年父亲去世后家庭析产时，将两间厨房分给了第三人，以后第三人又借给原告，直至2005年8月房屋面临拆迁时，第三人才知道原告冒领了房屋所有权证。因此，要求被告撤销港闸区人民政府核发给原告的房屋所有权证。

　　被告受理第三人复议申请后，于2005年12月9日作出通政复决（2005）127号行政复议决定书，确认港闸区人民政府向原告颁发所涉两间房屋所有权证的具体行政行为违法。 被告在复议港闸区人民政府发证行为过程中，没有通知利害关系人原告参加复议，其复议决定书也没有向原告送达。原告是在第三人向江苏省南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，要求对争议的两间厨房进行确权时，法院向原告送达起诉状副本后才知道被告作出了该行政复议决定。

　　以上事实有下列证据证明：

　　1．江苏省南通市港闸区人民法院传票、{杨3x}民事起诉状；

　　2．原告宅基地情况登记表、房屋所有权登记申请书、房屋产权现场查勘记录单、所有权证存根、拆迁户购房联系单；

　　3．第三人宅基地情况登记、房屋所有权证登记申请书、房屋产权现场查勘记录单、房产分户平面图；

　　4．杨镜芙、杨镜如询问笔录；

　　5．第三人行政复议申请书、港闸区人民政府的答复意见；

　　6．原告村镇私有房产所有权登记申请书、申请表、审批表及房屋所有权证存根；

　　7．第三人继承遗产的证明；

　　8．行政复议决定书送达回证；

　　9．第三人村镇房屋所有权证。

　　（四）判案理由

　　江苏省南通市中级人民法院经审理认为：原告杨镜新为证明第三人{杨3x}在1996就知道或应当知道港闸区人民政府发证的内容，向法院提供了四组证据材料。该四组证据仅能证明第三人当初知道原南通市郊区开展村镇房屋产权登记发证工作及原告、第三人经过申请和一定的发证程序各自领取了村镇房屋所有权证等情况，但不足以推定第三人在1996年就已经知道或应当知道南通市港闸区人民政府已将争议的两间厨房登记在原告名下的事实。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行为之日起60日内提出行政复议申请。现原告提供的证据不能证明第三人在1996年就已经知道颁证内容，因此，法院难以认定第三人申请复议已超过复议期限。被告对第三人的行政申请予以复议并无不当。

　　程序公正是保证合法正确地作出行政复议决定的先决条件。行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在作出对当事人不利决定时，应当听取当事人的意见，这是行政程序中参与原则的重要体现。第三人申请复议的是港闸区人民政府核发给原告村镇房屋所有权证的行为，被告经复议后变更了港闸区人民政府的发证行为，确认港闸区人民政府向原告核发的两间房屋所有权证的行为违法，该复议决定与原告具有直接的利害关系。因此，原告应当作为第三人参加复议程序。被告未通知具有利害关系的原告参加复议、听取原告的意见即作出复议决定，构成严重违反法定程序。 

（五）定案结论

　　江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第五十八条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，作出如下判决：

　　1．撤销被告南通市人民政府通政复决127号行政复议决定。

　　2．南通市人民政府在本判决生效之日起30日内重新作出具体行政行为。

　　本案案件受理费100元、其他诉讼费用200元，合计人民币300元，由被告南通市人民政府负担。

　　（六）解说

　　本案是一起不服行政复议决定而引发的行政诉讼案件，其中“被告是否应当通知原告作为第三人参加行政复议程序”这一问题涉及对法律的理解和正确适用，值得探讨和研究。1．行政复议程序中第三人的认定标准问题

　　所谓行政复议第三人，是指与申请行政复议的具体行政行为有法律上的利害关系，根据申请或者复议机关通知，参加到已经开始的行政复议中的申请人以外的公民、法人或其他组织。法律设计行政复议第三人制度之目的，一是确保复议机关正确、及时审查复议案件，二是保护第三人之合法权益，三是维护和监督行政机关依法行政。对于行政复议第三人的认定标准，应遵循以下四个要件。

　　第一是主体之独立性。第三人作为一种特定的当事人，在行政复议中有着独立的法律地位和利益要求，其与申请人、被申请人的区别仅在于程序上。在复议程序中，第三人有权提出自己的主张，提供证据，以证明自己行为的善意或利益的正当；如果复议结果对其实际权利和义务产生不利影响，亦可以独自主张救济。

　　第二是利益之相关性。被申请复议的具体行政行为影响到了第三人利益的维护和实现，第三人与该具体行政行为之间有一定的利害关系，这是法律允许第三人参加行政复议之根本原因。所谓“利害关系”，是指在由具体行政行为所引起的第三人参与其中的行政法律关系中，该具体行政行为直接影响到了第三人的合法权益。因此，是否具有此种利害关系就构成程序上的先决条件。 对于“利害关系”，我国实行的是“客观利害关系”标准，即客观存在的利害关系和实际影响，而不仅仅是当事人自己主张利益受到了影响。对于“合法权益”，包括法定权利和尚未上升为法定权利但值得法律保护的利益，但不包括不为法律所认可和保护的单纯的反射利益。

　　第三是参加复议之必要性。从维护当事人合法权益的角度看，第三人如不参加行政复议程序，将可能导致其自身的某些权益受到重大侵犯或损失。在此情况下，应通知其参加行政复议，以维护其陈述、申辩的权利。因为行政复议程序如果剥夺了第三人陈述、申辩的权利，就很可能造成其在行政诉讼中某些诉讼权利的弱化甚至丧失，所以此时第三人具有参加行政复议的必要性。同时，从案件审查角度看，第三人是否参加行政复议，也可能引起复议结果的根本不同。

　　第四是时机之正当性。第三人之称谓乃相对于申请人和被申请人而言，任何公民、法人和其他组织并不天然具有第三人之身份，只有参加到已经开始、尚未终结的行政复议程序中，才能取得第三人的地位。在行政复议尚未开始时，其可以以申请人身份申请行政复议，不必成为第三人。在行政复议终结后，其已不能再加入行政复议，此时，如果其确实与被申请复议行为有利害关系，则可以依法提起行政诉讼以获得救济。

　　本案中，复议申请人申请复议的是港闸区人民政府核发给原告村镇房屋所有权证的行为，被告经复议后变更了该发证行为，这直接影响到了原告的权益。因此，原告的权益与复议结果之间存在利害关系，有参加复议程序的必要性，具备复议程序第三人资格。

　　2．对我国《行政复议法》第十条第三款的理解

　　（1）该条款属一种典型的权利性（授权性）规范

　　权利性规范（亦称授权性规范）是主体法定权利的资源和根据，赋予了主体为或不为的自由选择权，即积极地实现规范所赋予的某种权利资源或者放弃该项权利。同时，权利性规范还课以相对应的义务，即权利主体有权要求其他主体为或不为一定行为，以确保主体权利的充分实现。《行政复议法》第十条第三款就是典型的权利性规范。就其内容而言，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”对其是否作为第三人参加复议具有选择权虽然《行政复议法》没有就第十条第三款这一权利性规范所对应的义务作出规定，但“任何国家机关、社会团体和个人不得侵犯同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织作为第三人参加复议的权利”这样的义务性内容，应是题中应有之义。作为义务主体，行政复议机关的义务表现为，应主动通知同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织作为第三人参加复议，或者应当事人的申请追加其为第三人参加复议。

　　实际上，《行政复议法》第十条第三款仅是赋予当事人自由选择的权利，而并非赋予行政复议机关自由裁量的权力。如果该权利性规范变成复议机关“可为也可不为”的任意性规范，那么权利主体“可以作为第三人参加复议”之权利就变成了任人剥夺的“权利”了。

　　（2）该条款体现了行政法上正当法律程序原则

　　正当法律程序原则起源于英国的自然正义理念，其中心含义是，一切权力的行使若将影响到私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有陈述自己意见并要求听证的权利。它要求行政主体在作出对相对人及利害关系人的利益有重大影响的决定时，必须直接与相对人及利害关系人进行“对话”，听取相关当事人的意见和辩驳，不能单方面认定事实，作出处理，剥夺对方为自己辩护的权利。程序参与的价值体现了客观性、合乎情理性和公众参与性。

　　《行政复议法》第十条第三款赋予了利害关系人参加复议程序的自由选择权，体现了正当法律程序原则。在这里，程序是参与性的而非恣意的。在行政权力运行过程中，利害关系人有权利决定是否加入到复议程序中，并通过陈述、讨论、辩驳等方式表达意见，对权力运行结果产生影响。同时，行政主体也负有“倾听”的义务。如果允许复议机关随意裁量利害关系人是否可以作为第三人参加行政复议程序，则显然违背了正当法律程序原则对“程序参与”的要求，法律赋予他们的权利将成为悬而未决的权利，对他们权益的保护也将成为奢谈。

　　（3）行政诉讼法中亦有类似规定 行政诉讼与行政复议在审查和判断具体行政行为合法性的根本目的上是一致的，行政复议法关于利害关系人作为第三人参加行政复议的规定不明确或有争议时，完全可以参照行政诉讼法的相应规定进行解释或适用。《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”作为权利主体可以选择是否作为第三人参加诉讼，但法院则有义务保障其“作为第三人参加诉讼”的权利的实现。法院如果没有尽到保障义务，致使其不能作为第三人参加诉讼的，应属于违反诉讼程序的“遗漏当事人”的情形。

　　本案中，原告在他人申请行政复议时并不知晓此事，自然无从主动申请加入复议程序。而被告作为复议机关，其作出的复议决定明显影响到原告的权益，应当主动通知其作为第三人参加复议程序，听取其陈述和申辩。但被告却基于《行政复议法》第十条第三款中“可以”的规定，认为其并不必然需要通知原告参加复议程序，显然是对该条款的曲解。

　　3．复议机关未通知利害关系人作为第三人参加行政复议程序的法律后果

　　本案中，复议机关审查的是房屋登记行为，复议决定与持证人有直接的利害关系，在原告无法主动申请参加复议程序的情况下，复议机关亦未通知其作为第三人参加行政复议即作出确认颁证行为违法的复议决定，显然剥夺了原告陈述意见和辩驳的权利，构成严重违反法定程序。对此，若当事人或第三人不服提起行政诉讼的，应当按照《行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被诉行政复议决定。 

周是宏专职律师,执业15年.成功代理多起大案疑案,长于调查取证,思路清晰,辩才出众,有丰富的办案经验,最适合做大型企业,机关法律顾问.法学基础全面扎实.为人忠诚可靠.尤其在行政诉讼及经济合同纠纷，企事业法律顾问方面有建树。. 

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